南宋董煟所著《救荒活民书》是中国历史上第一部荒政学专著。董煟（？—1217），字季兴，号南隐，德兴（今江西德兴）人。绍熙四年（1193）进士。曾任成都征商（监税）和应城（今湖北应城）、瑞安（今浙江瑞安）、辰溪（今湖南辰溪）县令等职。幼时对北宋名相富弼救治河朔50万饥民一事印象很深，对富弼十分倾慕，立志一旦从政要在救荒活民上有所作为。嘉泰元年（1201）在成都征商职将离任时遇旱灾，尤感荒政建设的重要，遂在对历代荒政系统进行研究的基础上写出3卷本《救荒活民书》。并即呈宁宗，要求颁发给各州（府）、县以致用。宁宗看后大加赞赏，诏令印发。是书上卷考察古代荒政，中卷陈述当朝救荒之策，下卷详备本朝名臣贤士的真知灼见。每条史事后作评语，常发前人所未发。它像一部百科全书，综合反映了各朝救荒大事,救荒措施、荒政制度，总结经验得失，提出可行办法，成为荒政学的拓荒之作，在后世产生极大影响。其中中卷归纳了20种救荒措施，提出完整的救荒思想体系。这个体系主要包括三大部分：一是粮食储备制度，二是赈济策略，三是流通与物价管理。书中还系统阐述了从上到下各级官吏应当履行的救荒职责，提出“厚下”恤民、“仁政”减灾的荒政主张。《救荒活民书》不仅为许多帝王推崇，而且以它为范本的荒政学著作，在元、明、清各代层出不穷。如元人欧阳玄的《拯荒事略》，明人林希元的《荒政丛言》、屠隆的《荒政考》、陈继儒的《煮粥条议》、钟化民的《赈豫纪略》等，清人陆曾禹的《康济录》、俞森的《荒政丛书》、汪志伊的《荒政辑要》、劳潼的《救荒备览》、魏禧的《救荒策》等。另还有许多仿作或改编著作，如元人张大光的《救荒活民类要》，明人朱熊的《救荒活民补遗书》、王崇庆的《救荒补遗》、陈龙正的《救荒策会》等。董煟另著有《寿国脉书》《春秋资讲》《南隐文集》等。

《救荒活民书》归纳的20种救荒措施大体可分为两部分。一是主体部分，所谓“五法”，即常平以赈崬、义仓以赈济、劝分、禁遏杂、不抑价救荒；二是辅助部分，所谓“十五政”，即检旱、减租、贷种、恤农、遣使、弛禁、鬻爵、度僧、治盗、捕蝗、和籴、存恤流民、劝种二麦、通融有无、借贷内库。

董熠主张完善常平仓原有的功能定位。宋代常平仓的设置已经比较完备，但使用中有很多问题，如随意挪用，抑配籴买，设于州（府）、县而未能遍惠农村，不及时易新而耗损，不知变通活用。因常平仓存在弊端，汉元帝时“诸儒多言盐、铁官及北假田官、常平仓可罢，毋与民争利”。董煟却说：“铁可罢，而常平不可罢，但厘革其弊可耳。今乃遽罢之，过矣。”董煟力主保障常平仓的本来用途：“常平之法，专为凶荒赈籴。谷贱则增价而籴，使不害农；谷贵则减价而粜,使不病民。谓之常平者，此也。”并认为入籴备荒不能拘泥于得失。“不可籍数定价，须视岁上、中、下熟一依民间实值，宁每升高于时价一二文以诱其来。”又要“无岁不籴，无岁不粜”，使储米常新。“上熟粜三而舍一，中熟粜二，下熟粜一，此无岁不籴也。小饥则发小熟之敛，中饥则发中熟之敛，大饥则发大熟之敛，此无岁不籴也。”救荒时则可权宜调度。如受灾时可用常平钱到外地循环收籴以济饥民，赈灾结束再返还常平本钱。也可截留上供米比照市价出籴，再以籴米钱起解。常平赈籴不能遍惠农村的主要原因之一是缺乏水脚费（运费），他提议于米价上增加一文充补。

义仓初建于隋代，时也称社仓，唐代沿袭，功能与常平仓相似。但常平仓是官仓，义仓是由政府管理的民仓。常平仓主要用于赈贷，灾荒不十分重时启用；义仓主要用于赈济，灾荒重时启用。

董煟指出：“义仓本民间所寄。”“屡言义仓本民间以义培率寄之于官。凶荒水旱，值以还民。”义仓施行中也存在与常平仓类似的问题，或积而不发，或挪为他用，或私用籴钱，或闭为尘埃。

除建议用上述常平仓的办法解决外，董煟还提出加强对老疾贫乏不能自存之人的核实、在青黄未接时赈济、支钱赈济或钱米兼支等措施。

董煟将饥荒分为3等，主张只在小饥时才劝分。劝分中最大的问题是强制劝分。强制劝分易造成“闭粜深藏，以备不测”。董煟认为“以不劝劝之”为上策，即以利益吸引富民自觉发廪救济，所谓“利之所在，自然乐趋”。如劝诱上户或富民出本钱，派牙吏至丰熟处贩米赈贷，事后归还本钱。富民分为两种，一种是生产型的，另一种是贸易型的。前者以地主为代表，后者以商人为代表。劝分时应考虑二者差异，如对无田而富的商人可劝诱其出钱籴贩。北宋吴遵路任通州知州时,“劝诱富豪之家，得钱万贯”，然后租赁海船从别处买进米豆以原价出粜。范仲淹论劝分说：“诚以饥荒之年，人既阙米，官复以认米责之，则其势颇逆。唯俾之出钱，各自运米，其策为最。”如果村坊没有富民，也可十几家集资凑本，在不抑价的条件下自行贩米买卖。

董煟认为有效调配天下粮食才可救荒，而禁遏籴、不抑价方可保障粮食流通。遏籴即禁止外地人收购本地粮食，抑价即人为控制粮价。董煟根据经济学原理提出以适度的价格调节疏导流通的主张，反对完全用行政手段强制干预。范仲淹和包拯就曾以禁遏籴、不抑价成功救荒。如前所述，范仲淹任杭州知州时闹饥荒，谷价高涨达120文。他不但没有抑价，反而将价格增至180文，还多方张贴榜文向外界传达杭州发生饥荒及米价所增之数。逐利的商贾纷至沓来，结果不但客米渐多，价格也降了下来。董煟认识到粮价涨落是短期现象，最多不过两三个月。新米上市，粮价自然就会稳定。所以赞同粮价随行就市，让市场自发调节。

董煟主张以民本原则恤农，通过减租、弛禁、贷种等方式救荒。减租可减轻灾民负担，弛禁则可减轻赈灾成本。古代“关市讥而不征，泽梁无禁”雷的局面已难以恢复，但至少官办场务应当免税。贷种的目的是为解灾民的燃眉之急，不能过多考虑偿贷牟利。劝种冬麦则可提高复种指数，调整农业种植结构，应对青黄不接。

董煟十分重视灾害现场处置和治理，强调检旱、遣使、治盗、捕蝗、存恤流民等的重要性。一旦发生灾荒即及时遣使检踏，查明灾情。既要预防灾民变为盗贼，也要对盗贼加强治理。除治盗贼可采取非常之法，以儆效尤。必要时可以效法富弼青州赈济流民的方法，对流民进行系统安置和救济。遇蝗灾时通过奖励捕蝗减弱灾害。

董煟认为通融还可辅之以借贷内库、鬻爵、度僧等措施。发官廪、借内库、假军储与劝人发廪、籴贩、劝分相结合，能促进粮食通融。鬻爵和度僧都有很大的负面作用，但在大量灾民面临生命威胁时可作权宜之计。且因饥荒发生仅在数月内，鬻爵和度僧也不至于泛滥。若富民捐纳后未能遽得名器有疑虑，可先给空名告身。

《救荒活民书》第三卷和拾遗辑录历史上许多重要救荒案例和论述，多有独到的创见，极大地丰富了思想内涵。主要体现在如下方面：一是明确皇帝和官员的救荒责任，要求他们身体力行。如《田锡论救灾》一条载北宋田锡直言皇帝是百姓父母，百姓饿死乃皇帝辜负百姓。宰相当调和阴阳、启导皇帝。如王道未融，宰相就辜负了皇帝。如果对救荒处置不力，皇帝就该像禹、汤一样引咎罪己。宣和六年（1124）洪皓在秀州救荒，钱粮且尽，竟截留浙东纲米。后廉访使为之脱罪。《杂记条画》一条指出：“诚心为民，可行即行。一己利害，非所当计。”

二是强调注重方法,

以多种措施综合救荒。《文彦博减价祟米》一条云：“大抵临事须有术。”《吴遵路赈济》—条载，政府将米散发给灾民，再令他们集柴草由政府收购。冬天时政府再将柴草卖于百姓。这样“官不伤财，民再获利”。为防止蝗灾，吴遵路又劝百姓种植豌豆。“吴遵路知蝗不食豆苗，且虑其遗种为患，故广收豌豆，教民种食。非唯蝗虫不食，次年三四月间民大获其利。”《苏次参赈济法》一条载，为防止抄札不公，苏次参专门“印历一本，用纸半幅，上书某家口数若干，大人若干，小儿若干，合请米若干，实贴于各人门首壁上”

《富弼青州赈济行道》一条分擘画屋舍安泊流民事指挥、晓示流民许令诸般采取营运事指挥、支散流民斛斗画一指挥数篇，记述富弼对赈灾全过程巧妙而周密的安排。三是强调制度规范，倡导创新。要求严格约束官吏在救荒中的行为，尤其是对救灾过程中容易出现问题的环节多加防范。如严管支米用的历子。历子是政府为方便灾民支米核定的凭证。为了防止虚报或遗漏，差官下乡当面填报，而不是差委公人、耆壮抄札。苏轼则重视早作救灾、预先救荒。认为在还没有发生大规模饥荒的时候进行赈济，开支小而救济面宽。所谓“官无大失，而人人受赐”。熙宁八年（1075）两浙旱灾，杭州、苏州饿死数十万人。“本缘天旱米贵，而沈起、张靓之流不先事奏闻，但立赏闭杂，富民皆争藏谷。小民无所得食，流殍既作。然后朝廷知之，始敕运江西及截本路上供米一百二十三万石济之，沿门俸米，拦街散粥，终不能救。”而元祐四年（1089）“浙西数郡先水后旱，灾伤不减熙宁。二圣仁智聪明，于去年十一月中首发德音，截拨本路上供斛斗二十万石赈崬，又于十二月时宽减转运司元祐四年上供斗斛三分之二，为米五千余斛赈崬，尽用其钱买银绢上供，了无一毫亏损县官……又自正月开仓粜常平米，仍免数路税场所收五谷力胜钱，且赐度牒三百道以助赈济。本路帖然，绝无一人饿殍者。此无他，先事处置之力也。由此观之，事豫则立，不豫则废。其祸福相绝如此”

《救荒活民书》具有很强的思想性，对后来的荒政学和荒政文化影响甚大。这种思想性主要体现在民本、预防和权变3个方面。民本是救荒总的指导思想，是救荒的出发点和落脚点，体现在救荒的各个方面。预防是备荒的指导思想，着眼于减轻灾害或避免灾害发生。权变是治荒的指导思想，着眼于荒政管理。

《救荒活民书》的民本思想主要体现在如下方面：一是以民为本，藏富于民。其卷一云：“哀公问于有若曰：‘年饥，用不足，如之何？’对曰：‘盉彻乎？’曰：‘二，吾犹不足，如之何其彻也？’曰：‘百姓足，君孰与不足？百姓不足，君孰与足？’煟曰：圣贤救荒，大抵以宽征薄赋为先。《书》曰：‘民为邦本，本固邦宁。””董煟指出：“蓄积藏于民为上藏，于官次之，积而不发者又其最次。”又指出：“尝考周人财用之制，有内府以受其藏，有职内以受其用，宜可以纵一人之欲。然天子无私藏、王后无移用者，以冢宰制财用之。故岁荒民乏，则权或薄征，或散利，皆可以通融算有无。天子敛其财，特以为天下之用，而吾身无与焉。自汉人以私藏归之少府，专供上用，后世因之为私有。于是民虽告病，而上不知恤。海内既贫，而人主独富。凡内库所蓄，欲损尺帛斗粟以及民而重如丘山。盖流弊之极有如庄宗者，可不鉴哉？”针对历史上著名的梁惠王和孟子的那段“寡人之于国也”的话，董煟评价道：“人君平居无事，横征暴敛，不能便民养生，丧死而无憾。一遇水旱，虽移民移粟，孟子以为不知本。”二是视民如伤，全力救济。主张统治者应当不惜牺牲自身利益救荒。“绍兴二十八年平江、绍兴、湖、秀诸处被水，欲除下户积欠，宰执拟令户部具有无损岁计。上曰：‘止令具数，便于内库拨还。朕平时无妄费，所积本欲备水旱尔。本是民间钱，却为民间用，复何所惜？’煟曰：王者以天下为家，不以私藏为意也。高宗拨内库钱，除被水下户之积欠，且曰‘本是民间钱，却为民间用，复何所惜’，真王者之度欤！”

三是实行仁政，全面救济。民本思想是行仁政的基础，行仁政是民本思想的重要表现。统治者应当将救荒视作仁政的重要部分，义不容辞地履行责任。

《救荒活民书》虽然重点论述救荒，但对灾害预防也十分重视。书中指出：“盖天下非有水旱之可，而水旱之备者为可。”具体体现在如下方面：一是发展生产，储积备荒。所谓常怀忧患之心，防患于未然。“遗人掌邦之委，积以待施惠。乡里之委，积以恤艰厄。门关之委，积以养老孤。郊里之委，积以待宾客。野鄙之委，积以待羁旅。县都之委，积以待凶荒。”“国无九年之蓄日不足，无六年之蓄曰急，无三年之蕃曰国非其国也。三年耕必有一年之食，九年耕必有三年之食。以三十年之通，虽有凶旱水溢，民无菜色，然后天子食，日举以乐。”

二是兴利除弊，完善制度。通过建立完善的保障制度，确保储积备荒、受灾赈济以及流民安置均可落实。三是预讲荒政，临事不迷。“救荒无定法，风土不一，山川异宜，唯在预先讲究而已。今欲诸州守臣，到任不以远近，限一月以后询究本州管下诸县、镇可以为救荒之备及其他措置之策。讲求实惠断然可行者，不拘件数，条具奏闻。与斟酌可否，行下责令本州守臣，自守其说。如任内设遇旱涝，即检举施行，不得自有违戾。外委监司，内委台谏，常切觉察。臣谓救荒有赈粟、有赈济、有赈贷三者,其名各不同，而其用亦各有体。诚能识认其体，则实惠及民矣。”官吏要有荒政意识、相关知识以及基本技能等，方才具备救荒能力。

《救荒活民书》指出，荒政主要是一种灾时管理，与农政等其他管理最大的不同在于情况复杂多变，所以处置事务要权变通融。一是突出荒政的特殊性，允许独立处置。一般的农政有规律可循，荒政的处理对象则往往变幻不定，应当认可特定条件下的特殊行政措施。或可一事一议，或可超越行政权限，重在后果考察。二是突出主要矛盾，随机应变。如调节粮价应视丰歉而定。“管仲相桓公，通轻重之权。曰：“岁有凶穰，故谷有贵贱。民有余则轻之，故人君敛之以轻；民不足则重之，故人君散之以重。使万室之邑有万钟之藏，千室之邑有千钟之藏。故大贾蓄家，不得豪夺吾民矣。'”“上之人当有以通融之，使下无遏杂、抑价、闭祟之患，斯为上也。”三是无拘文法,权宜司法。只要事后可以补救，可以突破一般制度约束行事。“绍兴戊寅户部侍郎赵令衿请将州、县义仓陈米出粜，右仆射沈该等言：‘义仓米在法不应粜籴，恐失预备。’上曰：‘逐郡自有米数。若量粜十之三桩其价，次年复籴，亦何所损？””“在法陈诉旱伤之限至八月终止，诉在限外，不得受理。昨来臣寮奏请：晚禾成熟乃在八月之后。今旱有浅深，得雨之处有早晚之不同，乞宽期限。得旨展半月。臣寮申请，乞以指挥到县日为始。

董煟之外，朱熹也提出系统的荒政思想。朱熹的荒政思想主要体现在3个方面：一是竭力推行以社仓为主的救荒措施。社仓隋唐即有，但民办社仓则为朱熹首创。这种社仓不特指某个粮仓，而是一种储粮制度。一般没有专门的仓库而将粮食储于祠堂庙宇。粮食的来源是劝捐或募捐，存丰补欠。粮食周转通过借贷。一般春放秋收，利息为10%。乾道三年（1167）建阳府崇安县（今福建省武夷山市）大水，饥荒严重，朱熹与乡绅刘如愚向知府借常平米600石在开耀乡创社仓，赈贷于饥民。“使贫民岁以中夏受粟于仓，冬则加息什二以偿。岁小不收，则弛其息之半；大侵，则尽弛之。期之以数年，子什其母，则惠足以广而息可遂捐以予民矣。行之累年，人以为便。”计划待息米达到本米10倍时不再收息，只收耗米每石3升。至淳熙八（1181），除归还常平米外，积社仓米3100石。朱熹将《社仓事目》上奏，孝宗颁其法于四方予以推广，社仓得以在各地普遍建立。真德秀一次就奏请在12县设置社仓100所。后世尊称朱熹为“紫阳仓祖”。二是禳弭救荒的仁政思想。朱熹曾对弟子说：“而今救荒甚可笑。自古救荒只是两说：第一感召和气，以致丰穰；其次只有储蓄之计。若待他饥时理会，更有何策？”

他劝谕皇帝畏天敬诚、“正君心”和“为政以德”以弭灾。其《论灾异札子》云：“臣窃思唯间者以来，灾异数见，秋冬雷雹，苦雨伤稼，山摧地陷，无所不有，皆为阴盛阳微之证。陛下虽尝下责躬之诏，出敢谏之令，而天下未豫，复有此怪，亦为阴聚包阳不和而散之象.……圣王遇灾而惧，修德正事，故能变灾为祥，其效如此。伏愿陛下视以为法，克己自新，早夜思省，举心动念。出言行事之际，常若皇天上帝临之在上，宗社神灵守之在旁。惇惇然不复敢使一毫私意萌于其间，以烦谴告。而又申敕中外大小之臣，同寅协恭，日夕谋议，以求天意之所在而交修焉。则庶乎灾害日去，而福禄日来矣。臣不胜倦倦爱君忧国之至，取进止。”希望直言朝政阙失、改革弊政以召和气。当天子、臣属、百姓之心皆圣，阴阳相和，自然就不会有灾异发生。但人世间私欲不尽、天理不畅明之时，精祈祷、敬鬼神往往难以感通上苍，所以灾荒频仍。这时，唯一的补救措施，“莫若宽其税赋，弛其逋负，然后可以慰悦其心而感召和气也”，朱熹在地方任官时，很大程度上借感召和气“以免谴告”，为自己大力推行荒政开道。“凡请于朝，言无不尽。官物之检放、倚阁、蠲减、除豁、带纳，如秋苗、夏税、木炭、月椿、经总制钱之属，各视其色目为之条奏。或至三四，不得请不已。并奏请截留纲运，乞转运、常平两司发钱米充军粮、备赈济，申严邻路断港遏伞之禁。选官吏授以方略，俾视境内，俱知荒歉分数、户口多寡、蓄积虚实，通商劝分，多所全活。其设施次第，人争传录以为法。”实际上形成了禳弭治世方法。禳弭救荒虽有迷信成分，但“感召和气”也含有人情世理。

三是以安民、恤民为主旨的民本观。朱熹认为政府应该关心百姓疾苦，“量入为出，罢去冗费，而恶除无名之赋，方能救百姓于汤火之中。若不认百姓是自家百姓，便不恤”。他曾对孝宗说：“臣窃闻陆贽有言：民者邦之本，财者民之心。其心伤则本伤，其本伤则干凋瘁而根柢蹶拔矣。推此言之，则今日所以勤恤民隐，莫若宽其税赋、弛其通负，然后可以慰悦其心而感召和气。

董煟和朱熹等的荒政学思想对南宋都城临安特别是南宋后期的临安影响甚大。在其指导下，执政者对灾害做了更多预防措施，事后处置更有经验，方法也更得当。据文献记载，两宋发生的自然灾害主要有水灾、旱灾、虫灾、瘟疫、地震、雪灾、风灾、雹灾、霜灾、鼠灾与沙尘暴等10余种。邓云特（邓拓）民国26年（1937）所著《中国救荒史》对灾害发生次数有过统计。邱云飞《中国灾害通史》（宋代卷）统计所得数字更大，计约发生水、旱、虫、震、疫、沙尘、风、雹、霜等9类灾害1543次，其中水灾628次，旱灾259次，虫灾168次，地震127次，瘟疫49次，沙尘69次，风灾109次，雹灾121次，霜灾13次。曲另有人统计出更大的数字。据《宋史》《宋史全文》《文献通考》《宋会要辑稿》等不完全统计，宋代发生水灾1000余次，南宋稍少。宋代立国320年约265年有水灾，其中南宋152年间约124年。宋代发生旱蝗灾500余次，南宋稍多于北宋。宋代约226年有旱蝗灾，其中南宋约110年。这些灾害大多涉及北宋杭州和南宋临安即今杭州市域。北宋因赈灾不力引发的政治危机较多，如太宗淳化四年（993）青城王小波、李顺起义，仁宗庆历三年（1043）商山张海、郭邈山、李铁枪起义，哲宗元祐六年（1091）庐州、寿州灾民起义，南宋则较少见。临安则基本未发生此类情况。这与政府加强荒政管理有关。

宋代的社会保障不只是传统荒政的简单延续和发展，而已经上升到调节社会关系、维持社会稳定、保障社会正常运作的层面，具有明显的先进性：一是广泛性。首先是救济对象的广泛性。除了灾荒之民，更主要的是普通贫乏居民、老弱病残之人、鳏寡孤独者、流浪乞丐、遗弃婴幼儿、无主枯骨以及生活困难的官宦士人等，使社会保障由恩赐转为百姓普遍享有的社会权利，有公民权利的意味。实施救济的主体在很大程度已由近亲和乡人转为政府。其次是救济历时的长久性。政府救济在南宋时已覆盖人从生到死的各个阶段。二是多样性。救济内容除提供粮食等必需品外，还有临时性住房、炭薪、医药、钱，乃至死亡安葬、幼儿哺乳、儿童教育和生计出路等，涉及不同救济对象的各种需求。由于对社会保障的重视程度远远超过此前各代，很少因此引发大规模社会冲突。三是制度性。包括救济措施的法规化和救济活动的制度化。不仅对救济对象有明确的界定，而且围绕各种救济活动的程序和标准先后颁布一系列法规。四是多元性。救济主体既有政府，也有士大夫、乡绅、富商、僧侣等。

宋代的社会保障政策不仅有前代的经验，而且有本朝的实践基础。《救荒活民书》和朱熹的荒政思想在很大程度上是对包括宋代杭州特别是南宋临安荒政实践的总结，其荒政学思想则深刻影响了临安的荒政建设，提升了临安的救荒层次。其中归纳的20种救荒措施大部分曾在临安实施，包括许多在外地没有条件实施的部分。