在把一个落后的农业国变为先进的工业国的过程中，不可避免地要征用土地。而土地牵涉农业生产和农民生活，征地中的诸多问题都需要妥善处理，其中最基本、最核心的是土地浪费问题①。在1953年12月政务院公布的《国家建设征用土地办法》中，节约用地被确立为征地的重要原则。

《办法》要求用地单位尽量利用荒地、空地，而不征用或少征用人民的耕地良田。①这时强调节约用地，主要基于我国人多地少的基本国情，符合厉行节约、勤俭建国的建设方针。

1953年“一五”计划实施后，工业建设土地征用规模日益扩大，西安、成都、太原等重点工业城市发生了征地过多的问题。1957年，中共中央批评经济建设中存在四大问题，“占地过多”为其中之一②。所谓占地过多，主要指建设单位征地中出现征而不用、多征少用、早征迟用的现象。中共中央认为，这会导致土地荒芜浪费，“减少农业产量，引起农民群众的严重不满造成国家与农民争地的很大矛盾”，进而增加投资及生产和管理的费用，浪费国家资金③。1958年初，由于原来的征地办法“对于节约用地、防止土地浪费，规定得不够具体细致，特别是缺乏明确的监督检查制度”④，国务院决定修订《国家建设征用土地办法》，完善节约用地的各项制度规定，进一步强调国家建设用地必须注意节约这一原则⑤。

然而，1958年“大跃进”运动的兴起使得节约用地原则未能得到严格贯彻。工业的无序发展打乱了基本建设征地的节奏和秩序，加剧了对农业生产的破坏。面对严峻的经济形势，中央对国民经济各领域先后展开初步纠“左”和全面调整。一方面压缩基本建设规模，缩短工业战线，实行必要的关、停、并、转；另一方面从人力、财力、物力各方面支援农业。由此，工业建设中尚未被用于基建或生产的土地被视作影响农业生产、农民生活的重大因素，征而不用、多征少用、早征迟用成为急需解决的问题。中央一再强调，“基本建设多占地、早占地、占好地的现象必须制止”⑥，“凡是没有必要保留的土地，都一律退交生产队耕种”③。显然，这一时期提倡节约用地，已不仅是勤俭建国方针的体现，更是面对严峻经济形势的重要举措。节约用地与调整工农业关系、渡过经济难关紧密地联系在一起。

1959 年及此后的几年中，基本建设用地检查在全国范围内多次展开。中央多次发文要求各地积极贯彻节约用地原则，严查征地使用情况，将征而不用、早征迟用等土地退给人民公社（包括生产大队、生产队，下同）耕种。在地方，检查基本建设土地使用情况和退地工作成为各级政府的一项重要任务。用地单位最终退出了大量土地，有效支援了农业建设，计划经济体制下的调控能力在退地工作中得到充分彰显。不过，在深入推进新中国史研究的过程中，我们不应满足于还原政策的出台过程和执行结果，也不应空泛地进行经验、意义总结，曲折复杂的政策实施过程及其背后反映的体制机制因素才是真正鲜活的历史③。本文以上海市为例，考察1959 年至1963 年基本建设用地检查中的退地问题，以期深人理解初步纠“左”和调整国民经济过程中协调工农业关系、应对粮食紧张的努力，以及政府、企业、公社的复杂互动关系。

全国范围内的基本建设用地检查始于1959年，正值初步纠“左”之际。当年4月在上海召开的中共八届七中全会上，中央重申了1958年修订的《国家建设征用土地办法》，并指出：“征用单位目前暂不需要的土地，应当退回给原单位继续耕种。”①同年8月，内务部下发对国家建设征用土地工作进行检查的通知，主要检查三方面问题：一是征而不用、多征少用、早征迟用的现象；二是用地单位忽视审核手续，不经批准自行占用土地和拆除房屋；三是不给补偿或补偿过少②。征而不用等土地浪费问题无疑是检查的重点。按照通知，全国各地开展用地检查。但随着1959 年庐山会议后继续“大跃进”，在征地需求高涨的情况下，各地用地检查的力度可想而知。

进入1960年，国民经济比例失调造成的严重后果进一步暴露出来，严峻的农业形势让工业“大跃进”迅速降温，加强农业战线成为首要任务。8月10日，《中共中央关于全党动手，大办农业，大办粮食的指示》指出，农业是国民经济的基础，粮食是基础的基础，加强农业战线是全党长期的首要任务③。《指示》推动了全国各地用地检查工作的开展。11月，国家基本建设委员会在调研检查全国基本建设用地的基础上，向中共中央书记处提交报告强调，“节约用地”的指示并未彻底贯彻，“在用地当中，普遍存在着占地过多、占地过早、本来应当占用坏地而占用了好地等浪费土地的现象，有的还是相当严重的”；根据山东、北京、天津、武汉、哈尔滨、广州、兰州等地不同时期的调查材料估计，“由于多征少用、早征晚用、征而不用造成浪费荒芜的土地，约占基本建设征地总面积的百分之二十五左右”。中共中央高度重视这份报告，于1961年1月底批转各地并作出指示，要求“对各项建设用地认真进行一次检查，并订出切实的补救和改进措施”；“凡不用或暂时不用的土地，应当坚决退回，抓紧时机，务于春耕以前处理完毕”。④ 随后，基本建设用地检查在全国普遍深入展开。

1961年起，中共中央正式决定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的八字方针。全面开展基本建设用地检查，是贯彻以农业为基础、加强农业战线方针的具体举措，目的在于将尚未用于基本建设的土地退还给公社，以发展农业生产、解决粮食紧张。为了恢复和扩大耕地面积，进一步扭转国民经济困难形势，1962年4月、10月国务院先后两次批转内务部要求各地进行基本建设用地检查及处理的报告③。报告在肯定各地退地成绩的基础上指出，征地的浪费情况相当严重，应退未退的土地还有相当数量。国务院在转发报告时再次强调：“一切征而不用、多征少用、早征迟用的土地，应当坚决退还生产队。”⑥在中央的指示和规定下，地方掀起了多轮基本建设用地检查。

1962年底，国民经济开始明显好转，农业总产值结束连续三年下降的局面，农轻重的比例关系有所改善？，频繁、有力的运动式用地检查逐渐常规化。1963年11月，内务部下发通知，要求各地经常进行征地监督检查，随时报告重要问题和典型材料，每年作两次定期综合报告③。全国范围

大规模基本建设用地检查至此大体结束。

作为中国最大的工业城市，人多地少是近代以来上海的城市特性。1956年，上海根据中央指示确立了“充分利用，合理发展”的方针，工业建设再次发力。“大跃进”期间，郊区土地征用规模持续扩大，大量耕地被征用。即使1958年上海市域扩大，其人均拥有耕地面积依旧较少。1959 年初，上海约有1000万人口，而土地不到0.6万平方公里，实际可耕地约640万亩，平均每人0.64亩①。随着农村耕地减少和农业形势日益严峻，上海缺粮问题凸显，工农业矛盾较为突出②，迫切要求企业退地，支援农业生产。

在此背景下，上海积极响应中央号召，开展基本建设用地检查。1959年检查范围较小，涉及几个工业区和部分建设单位。1960年8月之后，上海积极贯彻全党大办农业、大办粮食的方针，检查范围扩大至全市，并采取“地毯式”检查方式：先由用地单位所属部门和区委、县委分别调查统计，再由市城建局有关人员和区委、县委、相关公社一起进行检查，最后由市城建局和市基本建设委员会、农村工作委员会一起复核。每轮检查不是一次就可以完成，而是要经历多次。

在初期检查中，土地浪费被分为四种类型：征而不用、多征少用、早征迟用；私自占用农田;先用后征；口头上同公社联系③。后三种涉及土地审批问题，大多因国家建设任务紧急、仓促上马而出现。如闵行自1958年被辟为卫星城，至1959年初各建设单位已使用土地5500多亩，拆迁房屋1051间，建设用地绝大部分是在打破常规的情况下办理征用的④。在此过程中，容易发生一些单位私自用地、无照建筑现象。在土地审批规范后，此类情况大大减少。所以浪费土地问题的核心是第一种，即征而不用、多征少用、早征迟用，这也是中央三令五申要求认真检查用地的主要内容及处理对象。

检查报告显示，上海土地浪费问题比较严重。上海市城建局在1960年9月、10月的报告中提到，1958年1月至1960年7月，全市基本建设征地72731亩，经初步检查，征而不用、多征少用、早征迟用的土地达11233亩5；从用地较多的343个单位的情况看，在征地中存在浪费现象的有209个，其中荒芜土地的单位有167个 ⑥ 。1962年6月，上海市政府向国务院汇报用地检查和处理情况：1958年至1960年征地75301亩，占1950年至1961年全部征地面积的 55.8% ；3年内征而不用和多征少用的土地共有10432亩，占全部征地的 13.9%⑦ 。可能是因为所统计的时间段略有差异，以及进行了进一步的核实，1960年和1962年的数据不尽相同，但两者所反映的土地浪费严重问题是一致的。

上海土地浪费严重的地区主要在近郊工业区和远郊卫星城，它们是上海工业建设，尤其是重工业建设的重心。从时间上看，近郊工业区建设较早，新中国成立初期就开始推进，1956年后又加大力度；卫星城建设则始于1958年，这一年闵行被辟为卫星城，之后吴泾从近郊工业区划为卫星城，1960 年又有4个卫星城开始兴建①。从数量来看，近郊工业区有9个，卫星城为6个。尽管近郊工业区起步相对更早、数量相对更多，但卫星城后来居上，在1959年底成为上海城市发展的重点方向之一。②卫星城建在远郊，征用了周围农村大量土地，因而在用地检查中成为重点对象。检查结果显示，卫星城浪费土地的问题较为突出。

上海在1959年的基本建设用地检查中对卫星城进行了抽查。当年4月，市城建局向市委的报告中提到几个工业区土地浪费现象相当严重，首先介绍的就是闵行卫星城：26个用地单位征用的5230 亩土地中，新通机器厂、上海机器厂、炼焦厂等8个单位的838亩地征而不用或早征迟用，部分土地荒芜3个季度③。在1960 年上海市基本建设会议上，市农业委员会领导介绍了1959年12月重点抽查20多个用地较多单位的情况，其中重点提到闵行区的上海重型机器厂、上海电机厂、吴泾煤气厂、吴泾化工厂土地浪费、荒芜的情形④。

1960 年10月，上海市城建局在报告中指出，浪费土地现象“以闵行、吴淞、彭浦等地区最为严重”，“其中问题比较突出的，在闵行地区”。在全市征而不用、多征少用、早征迟用的11233 亩土地中，各卫星城有5356.5亩，所占比例高达 47.7% 。其中，闵行卫星城浪费土地最严重，达3436.6亩，在卫星城中占比 64.2% 。③1961年的用地检查发现，全市浪费土地共计7000余亩，其中闵行3000多亩⑥。之所以卫星城浪费土地较为严重，根据1962年7月市城建局的总结，是因为“在新辟的卫星城镇中，一般地摊子铺得过大，布置分散，用地不紧凑造成浪费土地”③。实际上，由于上海有意把卫星城建成全国示范城镇，规划设计用地原本就比较多，建设标准定得也比较高③。

基本建设用地检查的落脚点是退地。资料显示，上海市1959 年针对重点单位的用地检查并未明确要求退地，退地工作的正式开展始于1960年8月，牵涉其中的政府部门、企业、公社为此进行了大量交涉和互动。

1960 年8月起，上海在全市范围内开展基本建设用地检查及相应的退地工作，作为退地一方的企业，需要作出一定牺牲。按照中共上海市委要求，用地单位应与公社联系，退还征而不用、多征少用的土地。截至9月初，全市多征、早征土地11233亩，交由公社继续耕种的有3784亩，由用地单位自行耕种的有2272亩，空荒土地达5177亩③。9月11日市委召开党员干部增产节约动员大会后，又有2084亩空荒土地陆续得到处理，其中交给公社耕种320.9亩，由建设单位自种1111.9亩，调拨给基本建设使用651.2亩。这样处理后，仍然荒芜的土地有3093亩。①

可见，用地单位处理多征、早征土地主要有两种方式——退还给公社和自种，后者比前者稍少一些。也就是说，企业在未用于基建或生产的土地上耕种粮食、蔬菜，就不算浪费土地。上海市城建局在总结报告中对企业自种是认可的，并将上海重型机器厂作为典型给予表扬，称赞该厂“由党委亲自挂帅，组成农副业办公室，全面深入地发动群众展开了抢种荒地的运动”②。

企业抢种荒地的做法在1959年重点抽查后就已出现，部分企业“将大量闲置土地，连同十边，一起种上了黄豆、瓜类、蔬菜等作物”③。1960年8月开始的检查更加严格，各企业将自种作为重要应对举措。但由于闲置土地较多，来不及全部抢种，被检查到的空荒土地仍然数目庞大，需要企业加以处理并上报结果。

一些企业对基本建设用地检查得出的荒地数据作了申辩。例如，检查中发现，闵行卫星城的大型企业上海电机厂占有征而不用的土地310亩，其中自种228亩、空荒82亩。该厂表示：“我们作了认真的检查和实地观察，除了已建成的厂房和正在施工的场地外，能种的已全部种上农作物，没有空荒土地情况。”④ 另一家大型企业上海锅炉厂被认定空荒188亩，但企业认为只有120亩左右，且在短时间内发动群众分块包干、全部开垦，绝大部分播种了卷心菜、小白菜、萝卜等作物，其余部分“十边地”由于缺乏菜秧，播种蚕豆和大麦。该厂承诺：“除将荒地全部播种外，目前正进一步将原作为产品堆放场地亦采取措施进行压缩，腾出之多余土地，继续开荒播种”。③

企业显然倾向于将自种作为处理荒地的主要方式，而非退还给公社。此举之所以可行，是因为有政策支持。面对粮食紧张局势，中共上海市委在中央号召下提出自力更生、大搞副食品生产的方针。各企事业单位专门派干部主抓蔬菜、养猪、蘑菇三类副食品生产，办养猪场时，要求做到“干部下猪棚，政治下猪场”，同时划地种蔬菜、蘑菇，并积极举办相关农业技能业余讲习班。③也就是说，大搞副食品生产也属于政治任务。1960年9月，上海市基本建设委员会开会讨论企业利用已征未用土地发展副食品生产的问题，请一些动作迅速的企业介绍经验，督促尚未耕种的企业尽快推进 ⑦ 。1961年初，闵行各企业对当年种植蔬菜作了计划，14家企业共提出了337.1亩成片播种以及125.7亩“十边地”播种的规划③。

相关企业认为，在检查出来的空荒土地上自种，是响应大办农业、大种“十边地”方针，符合“不浪费一寸土”号召的。不可否认，这样做一定程度上有利于缓解紧张的农业形势，然而企业不仅不擅长、不应该从事农业生产，而且如果自种可以被视为解决多征、早征问题的方式，那么退地工作就很难顺利展开，大办农业、大办粮食的方针也无法得到有效贯彻。

1961年1月，上海根据中央指示，收紧征地政策，规定各用地单位征地必须获得市委批准，同时再次下达关于检查和处理多征少用、征而不用等浪费土地问题并在春耕前退回给公社的指示。根据6月初的统计，在这一轮检查中，全市184个市级基建单位在春耕前共退回6961.57亩土地。①远郊的闵行、吴泾两个卫星城是此次检查的重点，上海市城建局要求退地3679亩，实际退地3174亩，其中闵行2859亩、吴泾315亩②。

这一轮检查和处理非常严格，上海市城建局表示，“每一个退地案件都是由区、县委、公社、生产队、用地单位和我局共同查勘后经过协商才决定的”③。更重要的是，市城建局要求企业将未用于基建、生产的土地全部限期退交公社，无论是否自种蔬菜及其他农作物。

大多数企业最终退交土地，有的甚至将退出土地清理翻松，协助公社解决排水灌溉等问题。但也有少数单位“虽经数次协商反复催促，但强调特殊原因退地并不坚决”。这些“特殊原因”包括强调保卫、保密工作，强调堆场、饲料场需要等。④在上海市城建局对闵行、吴泾各企业的复查中，有13个单位的227亩土地因为已经用于建设施工场地、材料或肥料堆场等而不能退出；有5个单位的126亩土地因生产管理或保卫、保密等关系，企业不同意退出；有3个单位的38亩土地因受有害气体和烟灰影响不适宜种植，因而未曾退出；另有50亩土地由4个单位种植饲料；还有个别企业继续采用争种“十边地”的方式，或强调厂区完整，不愿退交③。由于有上述“特殊原因”，企业退地可多可少。例如，上海汽轮机厂存在征而不用的土地116亩，但只同意退交20亩，其余要大搞副业或有保卫、保密、堆场等需要⑥。尽管如此，总体而言，这轮复查大大缩小了企业拒绝退地的空间。

针对部分企业以各种理由不愿退地的情况，1961年8月，中共上海市委提出了更为严格的退地政策，明确了三种可以暂时不退的情况：一是已经用于基本建设或者确定即将用于基本建设、时间不超过一般作物一熟生长周期的必需用地；二是在厂区中心或者确实与工厂生产管理、安全保卫、保密有关系的土地；三是受有害气体烟尘影响、不宜种植的土地，以及边角零星土地，或公社认为不便耕种的土地。市委明确指出，今后凡因基本建设多征少用、征而不用的浪费土地，应立即退交公社耕种，不能随意改变用途，或种植蔬菜、饲料，饲养家禽、家畜。如果确实需要饲料地，亦应征得县、公社、生产大队同意，利用上述三种土地进行种植，且不宜过多占用整块土地；如果必须使用不在上述暂时不退范围内较完整的土地，应该经过市及区（或系统）的副食品领导小组，根据饲养任务和用地比例进行审查，并报经建委、农委批准后方得正式使用。？

随着1962年国务院两次发文要求严抓基本建设用地检查，上海持续深人开展检查及退地工作，退地政策继续收紧：企业进行副食品生产的已征土地、占用的农民长期不用的低洼地和盐碱地，以及向生产队租用种植饲料的土地，只要生产队提出要求，都应及时退还；未经批准，任何单位均不得将多余未用的土地保留不退。1962年12月，上海市政府向国务院汇报，截至10月底，检查出239 个单位有征而不用的土地约4680亩，除了634亩尚在研究处理外，其余均已或即将退还给生产队。市政府还对两年来的基本建设用地检查处理作了总结：已经退出10667亩，再加上即将退出的924亩，共占全市浪费土地总数的 94% 。①1963年2月，上海市政府再次发文，要求各区县全面检查用地情况，“千方百计地恢复和扩大耕地面积”，“争取在春耕以前作出显著成效”②。

随着基本建设用地检查一轮接一轮推进且愈发严格，企业占用的较大的、整块的应该退还的土地变得越来越少。以上海县为例，1962年，上海锅炉厂退出整块土地621亩，上海重型机器厂退出712 亩，上海电机厂退出312亩，其余退出土地在10亩以上的约占全县当年退地总数的 50% 。1963年，退交的已经大多是小块零星土地和过去未能解决的可退土地。当年6月，上海县应退可退土地仅剩433亩。③

当然，退地过程中必然存在个别不配合现象。有的故意拖延与生产大队签订退地协议，有的声称保留备用地，有的强调保卫、保密需要不愿退出厂区内的土地④，还有企业利用允许保留养猪饲料地的政策，实际上种蔬菜、粮食。例如，上海电机厂周边有13亩地种植水稻，生产队要求其退出，该厂却以种饲料为借口而不肯退。③另有企业采取迁回措施：先把土地退交生产队，再向其租种以发展副食品生产。据1962年统计，上海市属各单位占用农村土地发展副食品生产计3600 余亩，其中大多数都是向生产队租种的。上海锅炉厂则在退地过程中采用了把土地借给生产队的形式。1962年7月，该厂和马桥公社紫兴生产大队签订协议，约定除退还的45.5亩外，将暂时不用的22.9亩借给生产大队耕种，并说明：今后厂方因生产需要使用这块土地时，不再办理用地申请手续，但应事先通知生产大队并尽可能待农作物成熟收获后交还？。

不论退还后再租还是借出土地，都是企业基于自身利益的应对之策，而且有时确实存在客观需要。比如，一些工程因计划变更而暂停，后续存在重启的可能，需要保留备用地，企业在与生产大队签订退地协议时，往往会对此作出说明：今后若有建设需要，生产大队应该退还。后来，确有一些企业因扩大生产或建设需要申请收回已退土地，政府对此审核得比较严格。例如1962年10月，上海电机厂申请收回19.8亩之前退还的土地，政府最终只同意收回7.19亩③。这从一个侧面说明，在“大跃进”期间和刚刚结束时的特殊历史条件下，退地工作可能存在对问题估计得过于严重和急于求成的倾向。例如，有的企业将厂区内整块土地退给生产大队耕种时，不得不与生产大队在协议书上写明：农民只能集体进厂耕种，未经同意不准出入厂区③。

作为接收退回土地的一方，公社有着自己的考虑和诉求。企业退回土地的质量往往成为厂社之间交涉的焦点。1961年1月，嘉定县建设局向上海市城建局报告，收回土地中包括公路路肩和边沟土地、土壤质量已变差的土地等①。1963年6月，嘉定县政府把企业已经退还给公社的土地分为以下几种情况：有的土地征后未用；有的土地经过填土、取土，原有土质已被破坏，或者河浜堵塞，排灌、施肥等方面有困难；有的土地曾作为施工场地或生活用地，需经翻垦、平整后才能耕种；有的土地受有害气体影响；等等②。如前所述，上海基本建设用地检查呈现越来越严的趋势，相关土地均须退回，即便存在土质问题也不能例外。而公社对于有问题的土地不满，是在所难免的。有的公社甚至干脆不接收问题土地③。

对于企业应退不退的行为，公社及所在县政府多有批评。上海县是“大跃进”时期的被征地大户，也是后来接收退地的大户，前后共接收近 5000 亩。该县人民委员会指出，基建征地浪费现象是严重的，可退的土地潜力也很大，但若想让征地单位退地，需经过三番五次查勘协商才行④。有生产队抱怨：“现在全党全民，各行各业都在支援农业，但是为什么还有少数单位，对应退的土地不肯退还给生产队耕种使用，这是什么道理？”③有生产队在用地单位拖延不退后，向上汇报要求解决。嘉定县望仙公社钱门生产大队全体社员甚至写信给中共上海市委书记柯庆施，要求外冈农场所属钱门砖瓦厂将多征少用的土地50亩退还该生产大队使用。该信后由市农业办公室转给嘉定县政府，要求其调查处理。钱门砖瓦厂认为，相关土地在1960年上报上海市城建局补办征地手续，1961年获批使用，因此不同意退还。钱门生产大队及嘉定县政府的意见则很明确：根据国务院和中共上海市委的指示，凡是基建征用的土地，不许用作副食品生产基地，对于已用者，只要生产队提出要求，亦应立即退还。⑥

赔偿问题是另一个焦点。企业退回土地涉及作物赔偿，有两种情况：一是企业在已退土地上耕种蔬菜或下种青苗，处理方法一般是由企业收割蔬菜后，再将土地交给公社耕种，公社适当补偿企业所需种子，至于已施肥料及已投入劳力，就算企业无偿支援农业。二是企业未履行手续征用公社土地时已由公社耕种秧苗，后来退还时秧苗受损，或者企业迟退土地影响农时、造成歉收。这种情况的处理更加复杂，经常需要政府各部门与企业、公社展开多轮协商。例如，上海金属加工厂位于松江卫星城，1960年2月新建，至11月初先后征地380.54亩，实际使用436.3亩，多用55.76亩 ⑦ 。该厂事先既未办理征地手续，又未和城西公社联系，动土埋设水管时损坏油菜秧苗。公社对此意见很大，多次和该厂联系，但该厂并未理会。双方在政府部门介人下，才于1961年初有了协商结果：上海金属加工厂支付给城西公社青苗赔偿费、土地歉收赔偿费。③

公社对企业退地的不满有着深层次的历史背景。“大跃进”运动造成工农业发展比例失衡，在严峻的农业形势面前，多一分土地就意味着多一分生存希望，公社自然盯紧企业退地问题。此外，人多地少是上海的自然状况，也与工业建设、压缩城镇人口等因素紧密相关。近郊工业区、远郊卫星城建设加剧了对农村土地的大规模征用。上海县、嘉定县、松江县等郊区本来就人多地少，1958年卫星城兴建以来又开辟、征用了大量农田，使得问题日益突出。实行国民经济调整后，在加强农业第一线的号召及贯彻精简职工、压缩城镇人口的指示下，上海远郊各公社接收安置了大批市区和外地工人、学生、居民，人多地少的矛盾愈发凸显。

1963 年，上海县在报告中称，因不少公社在征地后已存在人多地少的问题，再加上城镇人口回乡，更无土地可以安排生产和生活。例如，马桥公社友好生产大队原有3600 亩可耕地、1600 人口、500 多个劳动力。1958年、1959年共征用2000余亩土地后，平均每人只有八分土地。全大队1959年总收入约31.8万元，1960年只有28.8万元。而自1961年以来，从城镇与各工厂陆续回乡生产的劳动力共有300 余人。由于相关企业陆续退还600余亩可耕地，土地问题稍有缓解，维持了平均每人八分土地的水平，否则将降至每人五分，几近无工可排。友好生产大队的干部群众普遍反映，如果没有这些退还的土地，社员生活便不能维持。这种情况同样存在于龙华、新泾、塘湾、北桥等公社的一些生产队。①

嘉定县同样存在人多地少问题。长征公社红旗生产大队在1959年以前有可耕地1432.5亩，农业人口1563人，劳动力532人，每人平均九分多土地。到1964年，共被征地646亩，人口却增至1950人，劳动力780人，每人平均只有四分多土地。城西公社、城南公社也有类似情况。因此，公社对土地的要求十分迫切，对该退未退的企业意见很大。人多地少的困境不仅让公社对退地特别在意，而且对基建单位继续用地十分关注。国民经济调整时期，虽然各企业纷纷停建工程、退还土地，但工业化是中央既定方针，继续征地是迟早之事，届时“对社员的生产、生活将带来更大问题”。②

在人多地少的上海远郊，厂社之间在征地、退地问题上产生纠纷的现象比较普遍。1963 年，上海金属加工厂向上海市农村工作委员会、松江县政府汇报称，由于征用金星生产队大量土地，该队90% 以上的社员口粮已改由国家供应，资金也靠社员自己负担。该队集体资金积累很少，无法克服生产生活困难，社员意见较多，队干部也产生了畏难情绪。实际上，此事由来已久。上海金属加工厂自1960年在松江征地建厂时起，就一直因征地退地、青苗补偿等问题与金星生产队有矛盾。然而生产队的困难不是企业能解决的，所以该厂向上汇报，希望有关部门研究处理。对此，松江县政府在批复中指出，县政府无法处理，请农办解决；而农办答复说，这是一个普遍性问题，要等市里开过会再作决定。③可见基本建设用地检查中的退地工作有其“限度”，企业与农民在土地问题上的矛盾不是退地就能解决的。

1959 年至1963年，全国范围内开展了基本建设用地检查，目的在于让以企业为主的用地单位退出征而不用、多征少用、早征迟用的土地，以支援农业战线、度过困难时期。本文以上海市为中心，考察了退地过程中政府、企业、公社之间复杂的互动关系。

从自身立场出发，企业倾向于多保留土地。这些土地大多是按计划征用的，尽管项目下马、建设暂停，但为了将来的生产需要，企业希望有备无患。尤其在上海远郊，闵行、嘉定等卫星城正准备按市委“有计划地建设卫星城镇”的要求大干一场，对于退地没有作好准备。国民经济调整虽“以农业为基础”，却没有放弃“以工业为主导”，这是企业的底气，当然多少也助长了本位主义倾向。部分企业自发地应对退地政策，或抢种作物，或强调保卫、保密、堆场等需要，或在与公社签订协议书时采取各种应对办法。应该指出，这些举措都是被政府所允许的，具有一定合理性。当政策继续收紧，企业便普遍遵照规定退出了多征、早征的土地。

公社与企业在退地问题上的互动反映了国民经济调整更为丰富的面相。缩短工业战线、精简职工回乡既是加强农业战线的表现，短期内又不能不给农村带来很大压力：回乡人员的增加，意味着张口吃饭的人变多了。人多地少的困境让公社对退地有了更多期盼，对企业应退不退等行为的不满和交涉皆在情理之中。可是，能退出的土地终究有限，退地也不能从根本上解决问题。笔者认为，政府所说的“普遍性问题”，既指向农业形势严峻而导致的农村生产生活困难，又指向工业和农业建设难以平衡的矛盾。工业只是暂时收缩，长期来看仍是国家建设的重点，将来难免继续征地，这对公社来说无疑是一个悬而未决的难题。

总体上看，在中共中央、国务院的指示和规定下，地方政府积极做好思想政治教育工作，让企业抛弃“只贪图自己方便，不照顾群众利益，只算本单位的小账，不算国家的大账”等不正确思想，全面地考虑国民经济发展需要①，同时不断严格退地政策，加大检查力度，取得了很好的效果。经过数年间多轮检查及退地，所有多征、早征的基本建设用地，无论整块或零散，几乎均已退出，退地工作就此告一段落。