改革开放四十余年，中国经济创造了规模最大、速度最快的增长奇迹。城市化浪潮席卷，基础设施纵横交错，一个十四亿人口的国家稳居世界第二大经济体，成就举世瞩目。然而，宏大叙事之下，一种深刻的“系统性张力”日益凸显：“发展不充分”问题尚未完全解决，“发展不均衡”矛盾已日趋尖锐。这不仅是东中西部、城市与乡村的增长差距，更是经济动能、人口结构、社会心理、生态环境与国家安全的复合性失衡。区域差距拉大、乡村“空心化”、城市“过密化”，以及由此衍生的人力资本扭曲、社会阶层固化、财政风险与生态透支，相互交织强化，形成了一个可能侵蚀长期韧性、社会稳定与可持续繁荣的“非均衡陷阱”。更需警惕的是，这种高度集聚、严重失衡的格局，在全球局势动荡、极端气候频发的今天，显著削弱了国家的“系统抗脆弱性”。风险过度集中于少数枢纽，一旦遭遇重大冲击，可能引发连锁性紊乱。因此，寻求区域与城乡的“动态均衡”，已超越单纯的经济或公平议题，上升为关乎民族长远福祉与文明永续的 战略性、安全性。本文旨在以“均衡管理”理念，对中国区域发展进行一次深度诊断。我们试图论证：迈向“均衡发展”的范式转变，绝非回归低效平均，而是构建一个差异化功能互补、要素双向有序流动、风险分散共担、代际公平可持续的高韧性发展新格局。
一、理论透镜：以均衡管理理论分析区域发展的系统框架
“均衡管理”理论认为，任何健康可持续的系统，其内核并非静态“平衡”，而是一种在动态变化中通过持续反馈与调适，维持核心功能稳定并朝向更优状态演进的能力。将其应用于国家空间分析，可超越“集中vs分散”“效率vs公平”的二元争论，建立新认知框架：首先，视疆域为“多层嵌套的复杂巨系统”：一是空间层：全球—国家—区域—城乡，嵌套互动；二是要素层：人口、资本、技术、数据、生态、文化流动配置；三是目标层：增长、公平、安全、可持续等多重目标协同。其次，承认“均衡”的多维与动态。真正均衡至少包含：一是经济均衡：各地形成与禀赋相适应的特色活力经济，在全国价值链中占有合理位置；二是社会均衡：公共服务可及、生活质量差距可控、流动通道畅通；三是空间均衡：人口经济活动分布与资源环境承载力、安全需求匹配；四是代际均衡：当代发展不透支未来选择权；五是安全均衡：布局能有效分散抵御各类风险。最后，强调“有效市场”与“有为政府”的协同。市场“极化效应”天然加剧失衡。一个具备长远眼光和战略能力的“有为政府”，必须通过制度设计、空间规划、财政工具与公共服务，对市场力量进行必要的引导与修正，以维护系统整体均衡与长远利益，实现二者在更高层次的“均衡共生”。
二、历史透视：从“计划均衡”到“市场集聚”的战略演进
理解今日失衡，需回溯其形成的历史路径与战略逻辑。新中国成立以来，区域发展战略历经四个关键阶段，体现了对国家均衡认识的不断深化。
1.区域均衡发展阶段（1949—1977年）：行政主导的均衡布局
中华人民共和国成立初期，面对生产力布局极不均衡和严峻国际环境，国家实施了“国防优先、生产力均衡布局”战略。“一五”计划、“三线建设”将大量工业基础设施有计划地布局于中西部和内陆。此间，仅三线建设就动员数百万人员与设备内迁【1】。配合严格的户籍与人口政策，客观上开发了内陆，疏散了沿海人口。地理学家胡焕庸1935年提出的“胡焕庸线”，其东西两侧人口比例在此阶段因建设移民有所波动，但基本格局得以维持。这一时期可称为“计划时代的强制性均衡”，迅速奠定了全国工业体系基础，改变了布局极度偏倚沿海的局面，但整体经济效率受限。
2.区域非均衡发展阶段（1978—1999年）：效率优先的沿海先行
改革开放后，发展战略根本转变。“让一部分地区、一部分人先富起来”为导向，结合全球产业转移，释放出巨大市场力量。设立经济特区、开放沿海城市等政策，加之财政包干制激励，形成了“沿海地区率先发展，带动内地”的格局，实现了经济腾飞。然而，“胡焕庸线”的内涵发生深刻演变：它从一条人口地理分界线，强化为“经济密度分界线”与“发展机会分界线”。市场力量在提升整体效率的同时，也强力重塑了空间格局，东西部发展差距迅速扩大。
3.区域发展总体战略阶段（2000—2012年）：四大板块的统筹应对
进入新世纪，区域差距加剧及地方恶性竞争的“诸侯经济”问题显现。党中央相继提出西部大开发、振兴东北、中部崛起、东部率先发展的总体战略，推动形成“东中西互动、优势互补”的区域格局。这些战略有效遏制了区域差距扩大势头，协调性有所增强，但尚未从根本上扭转要素向东部沿海集聚的长期趋势。
4.区域协调发展新阶段（2013年至今）：高质量与多维度的新格局
党的十八大以来，面对社会主要矛盾转化和高质量发展要求，区域发展战略进入新阶段。在“协调发展”理念指导下，国家谋划了“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角一体化、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝地区双城经济圈等重大战略，构建了连接东中西、贯通南北方的多中心、网络化、开放式区域协调发展新格局。政策目标也从单一经济增长，转向追求“基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民生活水平大体相当”的多维目标，标志着对“均衡”内涵的理解达到了新的历史高度。
三、现状深描：多重失衡交织的“非均衡陷阱”与“伪城市化”幻象
在取得巨大成就的同时，区域与城乡发展的失衡已演变为一个多层次、多维度相互锁定的复杂系统性问题。一个核心悖论在于：表面上快速提升的城镇化率，掩盖了深层次的、大规模的“半城市化”或“伪城市化”状态，并以此为基础，加剧了各类失衡。
1.经济动能失衡：从“增长差距”到““力代差”与南北分化
长三角、珠三角等“增长发动机”的成功，部分源于对全国优质要素的“虹吸效应”。以广东为例，1978至2022年，常住人口从约5064万激增至1.27亿，净增约7600万，主要为跨省流入的青壮年劳动力和人才【2】。这种“人口红利”的极致利用，是东部持续增长的重要动力。反观另一端，东北地区2010—2020年常住人口净减少约1100万人（黑龙江减少超646万）【3】。西北除陕、新外，甘、青、宁均面临人口增长缓慢或净流出压力【4】。这不仅是人口流失，更是人力资本、消费市场与创新活力的流失。差距已从GDP增速，深化为产业迭代能力、新兴产业孵化环境上的“代际差”。2021年，东部规上工业企业R&D经费占全国68.2%，东北与西部总和不足20%【5】其值得关注的是，南北分化已成为区域失衡的新热点。1978年南北经济总量份额分别为53.7%和46.3%，到2019年已变为64.6%和35.4%【6】。经济排名前20的城市中，北方城市从1978年的11个降至2020年的仅5个。产业结构、创新要素、开放程度、营商环境等方面的差异，共同推动了这一趋势。
2.人口与社会结构失衡：“过密化”“空心化”与“伪城市化”困局
七普数据显示，我国常住人口城镇化率63.89%，但户籍人口城镇化率仅为45.4%【7】。这近18个百分点的落差，意味着约2.5亿人被统计为“城镇人口”，却未充分享受户籍附着的公共服务，处于“伪城市化”状态。由此衍生两大病灶：一是乡村“空心化”与“老龄化”加速：青壮年流失，导致农村留守老人约1600万，留守儿童643.6万【8】。社会治理与公共服务承压，乡土文化传承面临断层。二是大城市“过密化”与承载力超载：人口资源向超大城市过度集中，引发房价高企、交通拥堵、资源紧张等“城市病”，水资源、环境容量逼近极限。
3.社会心理与人力资本困境：乡村的“希望透支”与城市的“生育抑制”
失衡发展正侵蚀社会再生产的根基。一是乡村的“希望透支”：无数家庭倾尽所有培养子女“离农进城”，形成孤注一掷的“希望经济学”。成功者融入成本高昂，与乡土疏离；失败者成为城乡“漂泊者”。乡村在持续“输血”后，陷入人力资本、社区活力与家庭希望的多重枯竭。2022年，城镇居民人均可支配收入（49283元）是农村（20133元）的2.45倍，消费支出比为1.83倍【9】，巨大差距驱动着单向流动与家庭负担。二是城市的“生育抑制”：高成本、高压下，大城市生育意愿被严重压制。2021年，上海、北京户籍人口总和生育率仅0.7和0.74【10】，远低于更替水平。这将从源头削弱国家长期的人力资源与创新活力。
4.资源错配与生态安全失衡：闲置、透支与“生态不公平”
失衡导致国家整体资源禀赋的严重错配与浪费，呈现“一边闲置、一边透支”的悖论。一是基础设施“冷热不均”与沉没成本：在人口流失区，部分高铁、高速公路客运强度长期不足设计能力的50%，机场、园区闲置【11】，形成巨额沉没成本与持续补贴负担。二是“生态不公平”加剧：西北、西南作为生态屏障与资源基地，承担更多保护责任，但发展滞后。2022年，人均GDP最高的北京（19.0万元）是最低甘肃（4.5万元）的4.2倍以上【12】。“生态贡献”与“发展收益””间错配亟待纠正。三是超大城市资源透支：为维持超大城市运行，被迫进行远程调水、输电等超高成本工程，社会总成本高昂。
5.文化认同与共同体意识的潜在危机
长期大规模单向流动与家庭分离，冲击着传统家庭结构与乡土伦理，导致基于地域的文化认同和社会信任网络削弱。进城群体面临文化归属迷茫，乡村文化式微侵蚀民族文化多样性根基。这种社会文化层面的“失根”风险，是比经济失衡更深远、更难修复的伤害。
四、根源探析：市场极化、制度非中性与全球化锁定
失衡是多重力量共筑的系统性后果：一是市场“极化效应”：要素追逐高回报，天然流向条件更优地区，是市场经济内在规律。二是制度政策的“非中性”影响：财税、金融、土地、考核等制度，无形中鼓励了地区间GDP竞赛，资源向高效率地区倾斜，而生态补偿、横向转移支付等再平衡机制力度不足。三是全球化“价值链锁定”：内陆地区易被锁定在原材料、低端制造环节，面临“资源诅咒”与低附加值陷阱，产业升级艰难。四是数字化“新鸿”：数据要素及其驱动的平台经济，可能强化“赢家通吃”，使落后地区在新时代竞争中面临“起步即落后”。
五、他山之石：国际国土空间均衡治理的启示
发达经济体在工业化后期的应对之策，可为我们提供镜鉴：
1.韩国“国家均衡发展”战略：为破解首都圈过度集聚，韩国于2004年颁布《国家均衡发展特别法》，设立直属总统的“国家均衡发展委员会”。通过立法保障、财政转移、行政疏解（公共机构外迁）和特色培育（区域创新城市） 的组合拳，系统性引导资源流向地方【13】。其经验表明，扭转极化需要最高层级的政治决心与系统性制度设计。
2.欧盟“凝聚政策”与结构基金：为缩小成员国及地区差距，欧盟设立规模庞大的“欧洲区域发展基金”和“欧洲社会基金”，资金明确向落后地区倾斜并附带严格绩效评估【14】。这启示我们，跨区域财政转移支付和精准投资干预是实现空间均衡的重要工具。
3.美国“阳光带”崛起中的政府引导：二战后美国西部南部“阳光带”兴起，市场之外，联邦政府的国防采购合同、州际高速公路系统投资、研发税收优惠发挥了关键催化作用【15】。这表明，政府的战略性投资能有效改变区域发展初始条件，引导市场预期。
4.日本“国土规划”与地方振兴：日本通过多轮全国综合开发计划应对“过密”与“过疏”，措施包括建设“技术集约型城市”、推广“一村一品”特色农业品牌化运动，以及完善地方设施吸引回流【16】。其经验强调，均衡需与产业升级、乡土价值重估结合。
核心启示：在尊重市场规律的同时，强有力的国家战略规划、立法保障、财政工具和创新性地方培育政策，是引导区域走向“动态均衡”不可或缺的“有形之手”。
六、范式重构：从简单平衡到“动态均衡”的新发展哲学
破解“非均衡陷阱”，需要一场深刻的范式革命。我们摒弃两种倾向：一是回归低效“绝对平均”，二是放任“失衡集聚”。
我们倡导基于“均衡管理”思想的“动态均衡发展观”：
1.目标上：不求消灭差异，而是将其控制在系统可承受、社会可接受、发展可持续范围内，使差异成为功能互补、相互增益的源泉。核心是追求效率与公平、集聚与扩散、开发与保护、当下与未来、安全与发展的五大均衡统一。
2.路径上：变被动“输血”为主动“造血”协同，构建“核心引领、多点支撑、轴带联动、功能互补”的网络化、多中心空间格局。
3.机制上：追求“有效市场”与“有为政府”的深度协同。政府通过顶层设计、制度创新和战略投资，塑造有利于均衡的初始条件与规则，引导市场力量服务国家整体与长远利益，展现高超的“系统调节”能力。
七、路径选择：基于动态均衡与战略安全的系统性建议
为实现历史性跨越，我们提出系统性政策建议：
1.实施“国家功能分区与利益共享”战略，重塑空间价值。
科学划定与法治化各区域核心功能（粮食安全、生态屏障、能源基地、创新策源等），配套差异化考核与政策包。建立纵横结合生态补偿与利益分享机制。提高中央财政纵向转移支付规模与精度，同时加快建设跨省水资源、碳排放权、排污权等交易市场，让保护者获偿。
2.引导要素“逆向流动”与“生命周期布局”，优化人力资本。
一是激励要素“西进北上”与“下沉入乡”。对投向中西部、县域的资本给予税收、融资、用地优惠，设立国家“区域均衡发展投资基金”。二是设计全周期人才政策。吸引退休专家、技术工匠、数字游民、返乡创业者到中小城市和乡村，提供住房、医疗、教育、创业支持，形成“青年在核心区创新、中年在节点城市扩散、老年在宜居地区服务”的全国配置新格局。
3.以“新基建”与公共服务均等化打破地理鸿沟。
超前布局均衡化新型基础设施。国家主导建设覆盖全国、特别是落后地区的5G、千兆光网、算力枢纽，确保无一地区掉队。
推动基本公共服务“数字均等化”。依托国家平台，将最优质教育、医疗、文化资源数字化，低成本配送到每个社区，缓解家庭资源被迫迁徙的压力。
4强化国家空间治理能力，借鉴国际经验设立高级别机构一是提升规划权威。建议整合职能，借鉴韩国模式成立直属
中央的“国家空间均衡发展委员会”，负责制定实施《国家空间均衡发展中长期规划》，统筹重大生产力布局，管理国家均衡发展基金。二是研究引导合理城镇规模结构。基于承载力、效率与安全，提出 分区域、分层级的大、中、小城市及县城、乡镇的合理人口规模指引，通过政策工具引导形成协调发展的城镇体系。
5.将“安全均衡”深度融入规划，构建高韧性“国家战略纵深”
一是布局战略性备份功能。在规划重大科技设施、数据中心、关键产业链时，进行有意识的地理分散布局，形成应对极端情况与供应链风险的备份能力。二是培育多个战略支点区域。在巩固东部城市群同时，着力培育成渝、长江中游、关中平原等内陆增长极，形成“星罗棋布、功能互补、安全冗余”的国家空间系统，增强内部循环与战略回旋能力。
结论：迈向韧性、共荣与安全的均衡中国
我们必须首先认识到，党和国家始终高度重视区域协调发展。从“西部大开发”“东北振兴”的战略延续，到新时代“京津冀协同发展”“长三角一体化”等重大战略的密集出台，国家在东北、西北等地区投入巨量资源，在基建、生态、民生方面取得显著成效，为扭转失衡奠定了坚实基础。
本文的探讨，正是建立在国家已有卓越努力之上。中国的发展已站在从“量的积累”转向“系统优化”的历史关口。区域与城乡失衡，是迈向现代化强国必须跨越的关隘。
“均衡管理”理论启示我们，发展的最高境界是系统的和谐、韧性与可持续繁荣。推动“动态均衡”，绝非抑效率，而是通过更高明的系统设计，在更大空间尺度、更长时间维度上追求更优、更稳、更可持续的整体效能。它要求我们以历史耐心与战略定力，致力于构建一个经济充满活力、社会公平包容、生态山清水秀、空间布局优化、国家韧性强大、文明根脉深厚的社会主义现代化国家。
这条路挑战巨大，但方向已明，且别无选择。因为只有一个实现了“动态均衡”的中国，才能最大激发各地潜力，守望每个家庭希望，保障每位公民尊严，最终凝聚成无可阻挡的、走向民族复兴的磅礴力量。这既是对历史经验的总结，也是对子孙后代的责任，更是中华文明“天人合一”“中和位育”古老智慧在当代国家治理中的创造性实践与伟大升华。
参考资料：[1] 三线建设历史资料；[2][9] 国家及广东省统计局；[3][4][7] 第七次全国人口普查公报；[5] 《中国科技统计年鉴2022》；[6] 董雪兵等，《瞭望东方周刊》数据；[8] 民政部及相关研究；[10] 各地统计局、卫健委；[11] 国铁集团财报、交通运输部数据及研究；[12] 国家及地方统计局；[13] 韩国《国家均衡发展特别法》及相关评估报告；[14] 欧盟委员会官网，凝聚政策报告；[15] 美国经济史、联邦高速公路法案等研究；[16] 日本国土交通省，国土形成计划。
作者简介：
1.蒋泓峰：均衡管理学创始人，企业安全成长架构师，中国乡镇企业协会数字经济专业委员会常务副会长，北林大、北理工等学府MBA导师。中国食品安全报社原常务副总编辑、人民日报社原《信息导刊》副总编辑。
2.宋圭武：兰州城市学院特聘教授、西北农林科技大学特聘教授，甘肃省第一层次领军人才，原中共甘肃省委党校二级教授。