印尼“资源下游化”产业战略的内在张力
印尼营商环境的不足，根源于该国的产业战略及其背后的政治经济结构。
作为典型的资源富集国家，印尼长期以镍、煤炭、棕榈油、天然气、锡、铜等大宗商品出口为经济支柱，其产业战略也重点围绕资源管理展开。印尼的资源管理模式经历了从殖民依附到国有化、再到市场自由化、最终走向“下游化”的曲折历程。
1945年独立后，苏加诺时期以经济民族主义为主轴，将荷兰企业收归国有；苏哈托时期则转向对外开放，允许外资进入但在关键领域保持国家控制。2009年，印尼出台《矿产和煤炭矿业法》，提出“矿产资源必须在印尼境内加工、提高附加值后方可出口”的原则，成为“下游化”战略的开端。这表明印尼不再满足于出口原矿，而是通过禁止原矿出口、强制在国内建设冶炼厂，推动产业链从采矿向加工制造延伸。
这一战略在佐科执政十年间达到高潮。借助中国资本的涌入，印尼建成了全球最大规模的镍冶炼产业集群。2021至2025年，中国对印尼投资主要流向基础金属加工业，占比达44%，集中在镍下游冶炼行业，累计投资额达139亿美元。青山控股、华友钴业、格林美等一批中国龙头企业深度嵌入印尼镍产业链，推动印尼从原矿出口国跃升为全球镍加工中心。
普拉博沃2024年底上台后，在延续“下游化”战略的基础上明显加强了国家对资源的控制力度。他公开表示，“印尼人民不想成为别人的‘稻田’”，强调印尼的财富应由印尼人民掌握和享用。
上任以来，普拉博沃不断深化“下游化”战略并推动其向农业等领域扩容。印尼投资与下游化部发布《2025-2029年战略计划》，核心目标是到2029年吸引总投资3414.8万亿印尼盾，其中制造业投资额计划翻倍，推动矿产、能源、农业与海洋资源的下游化产业转型，使印尼从原材料出口国迈向高附加值工业国。与之相配套，普拉博沃还于2025年正式成立下游化工作小组，由下游化部与能矿部、林业部、海洋渔业部、农业部等共同参与，重点关注36种商品的下游化工作。
更具标志性意义的是出口管控的国有化转向。近日普拉博沃宣布，所有战略性自然资源大宗商品的出口销售，需通过政府指定的国有企业实行单一窗口统一管理。这一系列举措表明，印尼政府正在系统性地收紧对外资的“制度让利”空间，致力于从“欢迎来投资”转向“按我的规则来投资”。
然而，这一系列战略举措在实施过程中面临难以弥合的内在矛盾。
印尼“资源下游化”战略面临的第一重内在张力，是现实约束与战略目标之间的鸿沟。
现阶段，印尼本身尚不具备独立推进镍产业链垂直整合的技术能力与资本储备。从镍矿到镍铁、从镍铁到不锈钢、从不锈钢到新能源电池材料，这条产业链的每一个环节都需要高度专业化的技术、大量长期资本投入以及成熟的市场销售渠道。而这些恰恰是中企在过去十余年间积累的核心竞争优势。正是在此背景下，中企大规模进入印尼镍产业，建设冶炼厂、雇佣工人、创造税收，并在事实上帮助印尼实现了“禁止原矿出口”政策的落地。
换言之，印尼的“资源下游化”战略在很大程度上是由外资（尤其是中资）来执行完成的。
然而，当这些企业深度嵌入产业体系之后，印尼政府开始通过提高税费、压缩配额、强化监管来争取更大的利益分配份额。这种做法在博弈逻辑上可以理解，但若处置不当，极易演变为一种“引资-套牢-收割”的恶性循环，最终动摇外资对印尼的整体信心。
更深层的矛盾在于，印尼真正希望实现的产业自主并非简单的本国资本替代外国资本，而是本土技术能力的积累与本国企业的成长壮大。然而，在缺乏系统性产业政策支持的情况下，本土企业往往难以填补外资可能留下的技术与管理空缺。这使得“赶走外资”与“实现自主”之间存在一道难以逾越的现实鸿沟。
印尼“资源下游化”战略面临的第二重内在张力，来自其政治经济结构的深层制约。
印尼是全球少数几个寡头经济色彩较为浓厚的民主国家之一。少数政商家族通过错综复杂的持股关系，控制着从矿山开采到港口物流、从媒体舆论到金融信贷的广泛产业版图。这种寡头结构在苏哈托时代已具雏形，历经民主转型后非但未能瓦解，反而以更为分散、更难追踪的方式延续至今。在资源领域，寡头与政治精英之间的利益交换尤为明显。矿业许可的审批、开采配额的分配、特许权使用费的厘定，往往难以摆脱政商关系的影子。
这意味着，政策调整的受益方并非总是“国家”这一抽象主体，而很可能是特定的利益集团。外资企业在这种政商生态中往往处于弱势地位：既缺乏本地政治资源，又难以通过正式的法律渠道获得有效救济；既要应对频繁变动的政策规则，又要防范来自竞争对手的非市场手段。这种结构性不平等，使得“公平营商”在现实中远比政府文件中描述的要复杂得多。