乔治城学者警告：对俄制裁法案或让美国总统获得近乎不受限制的永久关税权

美国国会正在讨论的一项对俄制裁法案，可能在加强对俄罗斯经济压力的同时，把极其广泛的关税权力长期交给总统。乔治城大学法学院两名国际经济法专家警告，这些关税条款不仅没有必要，而且可能使美国总统获得过去贸易法律从未授予过的巨大自由裁量权。

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乔治城大学法学院教授詹妮弗·希尔曼和国际经济法研究所访问学者彼得·哈雷尔，在8月发表的一份政策简报中，对《2026年制裁俄罗斯法案》进行了分析。

两人认为，法案中要求加强对俄罗斯能源贸易制裁的部分具有合理性，但附带的关税授权已经远远超出打击俄罗斯石油和天然气收入所需要的范围。

按照目前的法案文本，美国总统需要对三类国家采取关税措施，包括俄罗斯石油进口量最大的五个国家、俄罗斯天然气进口量最大的五个国家，以及被认定为帮助俄罗斯规避石油制裁程度最高的五个国家。

根据名单之间是否重叠，法案生效后30天内，最多可能有15个国家的全部输美商品被加征关税。

更引人关注的是税率。法案允许总统在现有关税基础上，把这些国家所有商品的关税提高到最高100%。这意味着受到影响的并不仅是与俄罗斯能源贸易有关的产品，而可能包括服装、食品、电脑、药品以及其他普通消费品。

希尔曼和哈雷尔指出，这种授权明显高于美国多数现行贸易法律设定的关税上限。

法案的影响还可能随着时间扩大。总统每六个月都可以重新确定俄罗斯石油和天然气的主要进口国，并把新的国家加入关税名单，而法律并没有要求此前实施的关税必须同时取消。

作者认为，从理论上说，这可能导致受影响国家不断累积，最终使美国很大一部分进口商品都面临最高100%的额外关税。

两名作者认为，真正异常的地方并不仅仅是100%的最高税率，而是总统几乎不需要说明为什么选择某一个具体税率。

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美国现有贸易法律，通常要求关税规模与所要解决的问题之间存在一定关系，例如针对不公平贸易造成的损害、国家安全风险或者国内产业受到的冲击。但这项法案没有规定关税水平必须与一个国家购买多少俄罗斯能源、帮助俄罗斯规避多少制裁，或者这些交易为俄罗斯带来多少收入相对应。

总统原则上可以在很低的税率到100%之间自行决定。

法案同时赋予总统十分宽泛的豁免权。只要总统向国会说明某项豁免符合美国“国家利益”，就可以免除某个国家、行业、企业甚至特定进口商适用相关关税或其他制裁。

作者认为，这种设计使总统一方面拥有极大的加税权，另一方面又拥有极大的免税权，权力集中程度在现行美国贸易法律中十分少见。

美国贸易代表办公室还可以“随时”调整关税，只需要向国会提交书面认定，说明相关国家增加或减少了与俄罗斯石油和天然气贸易的往来。

法案并没有要求政府公开具体数据，也没有要求关税调整幅度与能源贸易变化幅度相对应，更不要求提前公告或者听取企业和公众意见。

希尔曼和哈雷尔进一步指出，俄罗斯能源贸易本身高度复杂，大量交易通过私人企业、中间商、空壳公司和所谓“影子船队”进行，部分货物还存在混装和转运问题。

因此，究竟哪些国家属于俄罗斯石油和天然气的最大买家，在很大程度上取决于政府采用什么数据和统计方法。但法案没有要求行政部门公开作出这些判断所依据的数据，也没有建立供企业或受影响国家质疑和纠正数据的正式程序。

另一个制度性问题在于国会自身的权力。法案设计了一套程序，允许国会阻止总统取消已经实施的制裁或关税，但没有建立相对应的机制，让国会否决总统最初决定实施的关税，也没有要求国会审查哪些国家被列入名单、税率定在什么水平，或者总统为什么给予某个国家或企业豁免。

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这份政策简报发表的背景，是美国总统关税权近年来不断扩张。作者指出，美国宪法原则上把征收关税的权力交给国会，尽管国会过去曾在特定法律中授权总统调整关税，但通常会同时规定明确的适用条件、程序、税率或者期限。

美国最高法院此前在“Learning Resources诉特朗普”案中否定特朗普政府依据《国际紧急经济权力法》征收关税，也强调国会过去授权总统征收关税时通常设有严格限制。

希尔曼和哈雷尔并不反对强化对俄罗斯的经济制裁。相反，两人认为，法案真正应该针对的是购买和出售俄罗斯石油天然气的企业，以及为这些交易提供融资、运输和保险服务的银行、航运公司和保险机构。

两人指出，特朗普政府虽然近期在公开表态上对俄罗斯变得更强硬，但实际新增制裁仍然十分有限。按照简报的说法，自特朗普重新上台以来，美国只对两家俄罗斯公司实施制裁，明显少于2022年至2024年间美国每年新增数百项对俄制裁的水平。

作者因此建议国会删除法案中的过于宽泛关税条款，同时加强针对俄罗斯能源买家、金融机构、运输商和保险公司的直接制裁，并严格限制总统给予豁免的能力。

他们认为，关税最终由美国进口商缴纳，并通过价格传导给美国消费者，对俄罗斯能源贸易商、银行和运输企业的影响反而十分间接。用俄罗斯能源贸易作为理由，对其他国家的服装、电脑、药品和普通消费品征收高额关税，未必能够有效削弱俄罗斯的战争融资能力。

两名作者最后警告，如果国会按照目前的版本通过法案，其真正持久的后果可能不是加强对俄制裁，而是完成一次美国贸易权力结构上的重大转移：原本属于国会的关税制定权，将有相当一部分永久转交给总统，而且一旦交出去，未来国会想重新收回将十分困难。