《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“加强人权执法司法保障、完善涉及公民人身权利强制措施的制度”、国务院《国家人权行动计划（2026—2030）》提出“依法保障人身权、规范拘留等涉及人身权利的强制措施适用”等司法理念，亟需通过《刑事诉讼法》（下称《刑诉法》）的第四次修改落到实处。

笔者结合自身刑事执法与律师执业经历，浅谈当前刑事拘留（下称刑拘）措施在适用过程中存在的问题、部分成因、下步修法建议等。

一、刑拘措施适用的现状

最高检近三年《刑事检察工作白皮书》显示：“严重暴力犯罪”“影响民众安全感的犯罪”“审查逮捕与审查起诉人数”持续下降；“轻微犯罪占比八成以上”。

反常的是：报捕数虽逐年下降（从2023年的121万人到2025年的95万人），各地却在增建、扩建看守所，监所长期超负荷羁押（部分看守所单个监仓的关押人数达50人以上），部分地区律师预约会见经常“一号难求”。

究其原因：近年来帮信（帮助信息网络犯罪活动）、掩隐（掩饰隐瞒犯罪所得）等轻罪案件嫌疑人成为主要羁押对象且人数逐年增加，公安对该部分群体，多数在刑拘期限内（30日内）直接变更强制措施而不报捕；由此造成报捕数逐年减少、刑拘数逐年增加的怪象。

公安部未公布全国每年刑拘人数，查阅官媒近三年发布的各专项打击行动战果（2023年抓获涉缅北电信诈骗、涉黑恶、涉毒、涉食药环等犯罪嫌疑人16.2万名，治安行动抓获97.5万名违法犯罪嫌疑人；2024年、2025年只公布立、破案数，未公布具体抓获人数），保守估计每年刑拘人数在50万人以上且有逐年上升趋势。

（一）“以打击数作为考核导向”的运动式执法思维很难产生“慎押”土壤

笔者作为侦查员时，全国性的“打黑除恶”“三打两建”“扫黄打非”“清网行动”“断链行动”等应接不暇，打击任务数从中央逐级下发至地方，省市县层层加码，刑拘数作为最直观的打击指标倍受重视，“一日一排名”，“一月一通报”，基层“比学赶超”。

笔者转岗从律后，上述情形并未根本改变。每年岁末年初或夏秋季，律师会见通常排长龙，彼时公安密集开展“百日行动”“专项行动”“整治行动”等，致看守所监仓人满为患。

刑拘等任务数完成情况与民警年终立功受奖、职衔晋升紧密挂钩；“唯数据论”的单一评价体系导致“运动式整治行动”日益频密；十八大以来中央强调的“少押慎押”“降低审前羁押率”等司法政策一时难以取得显著成效。

（二）立法模糊之处给执法者留下太大自由裁量空间

《刑诉法》第八十二条规定：“公安机关对于现行犯或重大嫌疑分子，如有下列情形之一的，可以先行拘留：正在预备犯罪、实行犯罪或者在犯罪后即时被发觉的；被害人或者在场亲眼看见的人指认他犯罪的；在身边或者住处发现有犯罪证据的；犯罪后企图自杀、逃跑或者在逃的；有毁灭、伪造证据或者串供可能的；不讲真实姓名、住址，身份不明的；有流窜作案、多次作案、结伙作案重大嫌疑的。”

如何认定“适用刑拘的紧急情形”？何为“现行犯”“重大嫌疑分子”？如何判断“毁灭、伪造证据或串供可能”“犯罪后企图自杀、逃跑”等？法律及行政法规未作明确规定。《公安机关办理刑事案件程序规定》（公安部部门规章，下称《公安部程序规定》）除对“流窜作案”“多次作案”“结伙作案”作出解释（“流窜作案”指跨市、县管辖范围连续作案，或者在居住地作案后逃跑到外市、县继续作案；“多次作案”指三次以上作案；“结伙作案”指二人以上共同作案）外，其余亦未作细化规定。

立法模糊给执法者留下较大自由裁量权，为完成打击指标，执法者对“重大嫌疑”“毁灭、伪造证据或串供可能”等往往作夸大解读，对“被害人指认”“有罪证据”等往往不作实质或进一步审查，客观降低刑拘适用门槛；部分执法单位受“罚没经济”驱使，主动积极通过采取刑拘手段达到让涉案企业或个人缴款的目的，违背立法初衷。

（三）当前公安刑拘审批制度已无法适应“以审判为中心”的司法体制改革

1979年我国颁布第一部《刑诉法》、正式确立刑拘制度以来，对刑拘措施一直施行县级以上公安机关负责人审批制，即普通刑事案件由县级公安机关办理，办案民警制作呈请拘留报告书→办案部门（派出所、刑警大队、经侦大队等）负责人审批→县局法制民警审批→县局领导审批；重大疑难复杂案件由市级公安机关办理，办案民警制作呈请拘留报告书→办案部门（刑警支队、反恐支队、经侦支队等）负责人审批→市局法制民警审批→市局领导审批。

1979年以来，《刑诉法》已历经两次全面修改、一次局部修改；《刑法》亦经历一次全面修订、十二次局部修正；《国家赔偿法》于1994年出台并经过两次完善；非法证据排除、羁押必要性审查等制度陆续出台并日趋完善；“以审判为中心”“疑罪从无”“无罪推定”等现代司法理念深入人心。

反观我国刑拘审批制度，历经四十余年，几乎未作任何调整，实质是“效率至上而公正不足”：

一是无外部制约，“运动员”“裁判员”一肩挑。证据收集与认定、嫌疑排查、刑拘发起、审批、执行等全部由公安独自完成，整个过程无外部单位参与、监督与制约。

二是利益共同体难以自我监督。目前虽是四级办案（办案民警、办案部门领导、法制民警、县局领导）、三级审批（办案部门、县局法制、县局领导），但实质为整体，面临打击指标、罚没任务等，下级服从上级，县局首长拍板。

三是“侦查中心主义”已不能适应日新月异的经济形势。信息化时代催生更多新型商业模式、高新技术产品、复杂法律关系等，法制民警、办案民警等旧有的法制思维、知识储备、工作方式等面临巨大挑战，亟待迅速转型；未经法院审判确定有罪情况下，县局领导就能决定公民羁押3至30日，违背“以审判为中心”的司法体制改革精神。

（四）互联网时代帮信、掩隐等轻罪案件居高不下，当前公安以羁押为原则

近年来非法利用信息网络犯罪及其衍生的洗钱、掩隐等犯罪取代危险驾驶跃居发案数最前列，幕后主犯多数身居海外或隐蔽真实身份难以查证，大量知情或不知情人员提供证件或账号被利用，被公安以推定明知嫌疑采取刑拘，该部分占看守所羁押人数的六成以上。向公安申请取保候审（下称取保）几乎无一例外被驳回，徒曾各方诉累。

2024年以前，交警对现场查获的醉酒危险驾驶嫌疑人，多数在固定证据、查扣车辆后直接办理取保。2023年12月两高两部出台的《关于办理醉酒危险驾驶刑事案件的意见》（下称《意见》）第六条规定：“对醉驾犯罪嫌疑人、被告人，根据案件具体情况，可以依法予以拘留或者取保候审。”导致交警对立案查处的醉驾嫌疑人以刑拘为原则，以取保为例外，《意见》虽大幅降低醉驾案件起诉率，但激增刑拘数。

（一）限制刑拘的适用范围

一是删除第八十二条中带有主观臆测、有罪推定的刑拘适用条件。比如“犯罪后企图自杀、逃跑或者在逃的”“有毁灭、伪造证据或者串供可能的”“不讲真实姓名、住址，身份不明的”“有流窜作案、多次作案、结伙作案重大嫌疑的”。“自杀、逃跑等企图”和“毁灭、伪造证据、串供、流窜、多次、结伙作案等可能”均由人主观判断，实务中不易评估，容易被执法者滥用而引发争议；将“不讲真实姓名、住址”与“身份不明”划等号，继而认定具有犯罪嫌疑，不符合“疑罪从无”法治理念，违背“尊重与保障人权”的宪法精神。

二是须明确规定：不能仅凭“被害人或在场证人指认”就对嫌疑人采取刑拘措施，证据要求达到确实、充分。“司法机关应全面审核能够证实嫌疑人有罪、无罪、罪轻、罪重的证据”早已是《刑诉法》确立的基本原则，“被害人或证人指认”作为言词证据，应充分考量被害人陈述的客观性、证人证言的中立度，重点考量有无其它证据尤其客观证据的印证。笔者2025年下半年办理的某职务侵占案，控告人刻意隐匿并编撰关键财务数据，对笔者的当事人进行精准指控，侦查机关在未全面审核涉案企业真实财务数据的情况下，贸然对当事人采取刑拘措施，后虽主动纠错予以释放，但对涉案企业及个人已造成难以挽回的伤害，司法公信力受损且面临国家赔偿。

三是须明确规定：对待轻罪案件嫌疑人，应以“不羁押为原则，以羁押为例外”。当前治安日趋稳定，涉黑恶、暴恐等恶性案件已降至历史最低，轻罪案件占比八成以上，对待多数群体，应依托智能定位仪、电子脚手环等高新技术，全面适用取保、监视居住等非羁押措施，减少各方诉累。

四是须强调刑拘适用的“紧迫性”与“必要性”。第八十二条中的“现行犯”应限制解释为“正在预备或实行严重危害公民人身或财产权益的犯罪，或实施该类犯罪后即时被发觉的”，将刑拘的对象确定为有严重的人身危险性与社会危害性的嫌疑人，才能体现“先行拘留”的“紧迫性”与“必要性”。

（二）改革审批制度，实行“侦审执分离”

一是须明确规定：侦办机关不能参与刑拘的审批。可从检法司抽员成立专门的机构审核案件的证据是否充分、行为人有无重大嫌疑与社会危害性，最大限度防止部门利益凌驾案件办理。笔者近期办理的一起帮信案，公安仅凭某项间接证据便对当事人采取刑拘措施；另一起介绍卖淫案，公安对当事人的辩解不经查证便适用刑拘措施。两起案件后续都因证据存疑而在刑拘期限内办理取保，彰显目前刑拘审批制度的弊端。

二是须明确规定：羁押机构从公安剥离。看守所类似监狱，承担临时羁押任务，理应归属司法部门管辖；并赋予羁押机构羁押必要性审查职权，独立判断被羁押人身体状况是否适合羁押。此举可有效防止办案部门干预刑拘的执行，有效做好事前和事中监督。

（三）缩短刑拘期限

一是须明确规定：刑拘后的报捕期限有且仅有3日。《刑诉法》第九十一条规定公安的报捕期限是3日，特殊情况可延长1至4日，流窜、结伙、多次作案的可延长至30日。实践中，该条经常被滥用。笔者近期办理的某帮信案和介绍卖淫案，明显的单人单案，却被办案单位以流窜作案等为由延长至30日，刑拘期间未做任何调查取证，快到期时直接办理取保。此种“以拘代侦”现象较为普遍。我国于1998年10月便成为《公民权利和政治权利国际公约》（下称《公约》）的缔约国，《公约》第九条规定：“因刑事指控被逮捕或拘禁的人，应被迅速带见行使司法权力的官员，并有权在合理的时间内受审判或者被释放。因逮捕或拘禁被剥夺自由的人，有资格向法庭提起诉讼，以使法庭及时决定对他的拘禁是否合法，以及如果拘禁不合法时命令予以释放。”

二是须明确规定：检察院审查逮捕的期限有且仅有3日。公安在刑拘嫌疑人以前已经进行了一段时间的立案侦查，又经历传唤（1日）和刑拘（3日），案件到检察院后，已具备较为成熟的审查逮捕的条件，因此，《刑诉法》第九十一条规定的7日的审查逮捕期限，可以缩短为3日。

（四）严禁“刑拘直诉”“以拘代罚”

一是从立法上禁止“刑拘直诉”。《公安部程序规定》第一百三十一条第二项规定：“应当追究刑事责任，但不需要逮捕的，依法直接向人民检察院移送审查起诉……”该内容被部分执法者认为是“刑拘直诉”的依据。笔者认为该条款内容有违上位法：首先，部门规章不能取代法律制定新的程序内容；其次，“应追究刑事责任但不需要逮捕”的嫌疑人本身就无刑拘必要；第三，“刑拘直诉”将变相增加诉前羁押率，与中央政策相冲突。

二是从立法上明确：“证据或情节达不到报捕标准的不能适用刑拘措施”：《公安部程序规定》第一百三十一条第三项规定：“拘留期限届满，案件尚未办结，需要继续侦查的，依法办理取保候审或者监视居住手续。”实务中办案单位依据该条对大量证据不足的涉嫌帮信、掩隐等罪的嫌疑人，普遍刑拘30日再办理取保，变相“以拘代罚”，徒增各方诉累。

（五）明确“违法刑拘”的情形以及法律后果

明确未进行实质审查属于违法拘留，须承担国家赔偿责任。实务中刑拘报捕后未批捕的无罪案件，当事人向公安申请赔偿时，公安或国家赔偿委员会多数以“民警在刑拘期限内办结”等“形式合法”的理由驳回。笔者认为“形式合法”不代表“实质合法”，陈伟国、刘钱德申请桐庐县公安局国家赔偿案（两高2016 年公布的刑事赔偿典型案例之案例六），国家赔偿委员会认定桐庐县公安局赔偿当事人的理由是：“办案机关采取刑拘的程序虽然合法，但未对‘现行犯’和‘重大嫌疑’进行实质审查，构成违法拘留。”

“轻罪治理”时代，《刑诉法》应重点针对刑拘等刑事强制措施制度进行全面修改，有效敦促公安等部门全面转换司法职能，切实做到“慎押少捕”，传递司法温度，体现司法文明。