今年5月20日，上海市规划资源局、市经信委、市国资委、市市场监管局四部门联合出手，正式发布《上海市工业用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理办法（试行）》（全文详见文末），同步上线市级工业用地二级市场交易服务平台。

这意味着，上海成为全国首个对工业用地二级市场出台系统性细化管理规则的城市。

图源：懂经

其实，早在2023年，上海产业转型发展研究院（以下简称“上海产转院”）的课题组就已经在其编制的《上海重点产业区域城市更新实施办法》研究报告中，指出“存量产业用地信息不对称、盘活难度大、投机炒作”等痛点（正是此次新规要集中破解的难题），并提出“在市层面建立统一规范的存量产业用地二级市场平台”的举措。

四大创新，直击工业用地二级市场顽疾

此次新规最大的特点，就是没有停留在原则性指导层面，而是针对过去多年积累的深层次矛盾，拿出了一套可操作、可落地的解决方案。

首创±20%价格管控，掐断投机炒作命脉

工业用地不是商品房，不能成为资本炒卖的标的。

新规最具突破性的条款，就是在全国首次建立了工业用地转让价格浮动管控机制：转让价格需参照同期同区域同类工业用地出让价格，设置上下20%的浮动区间。

如果交易价格低于下限20%以上，市、区政府可以行使优先购买权；如果高于上限20%以上，区政府可以依法采取必要的限制措施。

这一机制直接击中了过去工业用地市场的乱象——低买高卖赚地皮差价，防止工业用地变相炒作为商业地产，确保土地成本始终与产业承载力相匹配。

全链条审批监管，封堵股权交易灰色路径

过去，很多企业通过股权转让的方式变相转让工业用地，规避政府监管和产业准入要求，导致大量优质地块流入低端产业甚至违规用途。

新规对此打出了组合拳：

一方面，明确整宗地转让（含土地及地上建筑物）必须经区政府批准，由规划资源和产业部门代为行使出让人职责；

另一方面，首次将“股权变更导致实际控制人变化”纳入监管范围，如果这种改变可能不符合规划或产业准入要求，同样需要事先经出让人同意。

同时，受让企业必须符合上海产业发展导向，且需承接原土地出让合同约定的产业绩效要求，从源头确保土地流向实体经济。

统一交易平台上线，终结信息不对称时代

按照要求，凡是涉及工业用地整宗地转让、分割转让、合并转让、预告登记转让的情形，都必须纳入市级二级市场交易服务平台实施交易。

这个平台远不止是一个信息发布窗口，它整合了信息发布、产业准入审核、合同签订、不动产登记联办、金融法律服务等全流程功能，还能对接工商、税务信息系统，实现数据共享。

过去那种“企业拿着钱找不到地，地主拿着地找不到好项目”的供需错配局面，将得到根本性改善。

创新三类流转规则，精准破解企业痛点

为了最大限度激活存量资源，新规还创新设计了三类特殊转让规则，解决企业在实际操作中的具体难题：

一是分割转让，允许企业在满足自身生产需求后，将符合规划条件的节余土地分割转让，盘活闲置资源；

二是合并转让，支持相邻权属清晰、用途一致的地块合并开发，重新核定剩余使用年限；

三是预告登记转让，对于未完成开发投资总额25%的土地，经批准可先办理预告登记，待投资达标后再办理过户手续，有效缓解企业初期资金压力。

下图：2025年5月，嘉定区首例工业节余土地完成分割转让入市，该地块为南翔镇生命元谷•翔云科技园二期项目，占地面积约4.4万平方米。此前，该地块已完成调规，被正式切分为东、西两块工业用地，西侧切分出23亩地块并进行园区开发（图源：投资嘉定Invest Jiading）

恰逢其时，新规背后的三大战略考量

上海出台这份新规，是在产业用地全面进入“存量时代”的背景下，为保障先进制造业发展空间、推动城市更新向纵深推进的必然选择。

破解供需错配，激活万亿级存量产业空间

上海的产业用地矛盾，已经到了不得不解的地步。

根据上海产转院2023年的研究报告数据，早在2020年底，全市42个国家级和市级开发区中，已供应工业用地占规划工业用地的比重就已经达到75%，其中20个开发区超过80%。

但与此同时，大量存量产业用地却处于低效甚至闲置状态。根据公开信息，截至2025年2月，在上海全市产业用地总面积为728平方公里，而综合绩效评估中的C类（观察整改）和D类（整治退出）被认定为低效用地，合计占比约24%。

一边是“一地难求”，一边是“大量闲置”。此次新规通过建立统一交易平台、创新流转规则，就是要打通存量土地的流通堵点，让沉睡的土地资源转化为产业发展的新动能。

重塑工业用地属性，筑牢实体经济根基

过去很长一段时间，工业用地的公共资源属性被弱化，部分地块沦为资本套利的工具。

一些企业拿地后不搞生产，而是将厂房简单改造后出租给物流仓储、低端商业甚至违规改建为公寓，赚取租金差价；还有一些企业通过股权转让炒卖土地，推高了实体企业的用地成本。

此次新规通过价格管控、产业准入、全周期监管等一系列措施，就是要让工业用地回归其生产资料的本质属性。

所有交易都必须围绕产业发展展开，所有土地都必须服务于上海“2+3+6+6”新型产业体系，确保好地落到好项目上，让产业空间真正成为先进制造业的硬支撑。

补齐城市更新制度短板，构建全周期管理体系

自2021年《上海市城市更新条例》施行以来，上海在重点产业区域城市更新方面取得了显著成效，但存量产业用地二级市场的制度空白，一直是制约城市更新向纵深推进的短板。

2023年上海产转院的研究报告曾深刻指出，上海存量产业用地盘活难，因其面临着“国有企业动力不足、二级市场平台缺失、技术标准和审批流程不完善、创新实践不足”四大原因。

此次新规正是针对这些问题的系统性回应：统一交易平台解决了信息不对称问题，价格管控和审批监管解决了投机炒作问题，创新流转规则解决了盘活路径不畅问题。

更重要的是，新规将工业用地管理从过去的“一级市场出让管理”延伸到“二级市场交易管理”，与之前建立的土地全生命周期管理制度相衔接，形成了“出让-交易-履约-退出”的完整闭环，为上海产业用地高质量利用奠定了制度基础。

下图：工业用地二级市场交易服务平台的转让流程：交易申请—信息发布—产业准入—合同签订—履约服务（图源：上海规划资源）

任重道远，新规落地还需破解三大难题

当然，作为全国首个吃螃蟹的城市，上海的探索没有现成经验可以借鉴。新规的落地执行，仍然面临着不少现实挑战。

跨部门协同与监管落地的考验

新规涉及规划资源、经信、国资、市场监管等多个部门，整宗地转让需要多部门联合审查，这对跨部门协同效率提出了极高要求。

过去，存量产业用地盘活项目的审批时间往往过长，牵涉调规的项目快则半年，慢则一年以上。如果不能建立高效的联审联批机制，新规可能会增加企业的交易成本。

同时，产业准入标准的量化问题也亟待解决。虽然新规要求受让方符合产业发展导向，但对于人工智能、生物医药等新兴领域，目前还缺乏明确的量化指标，基层执行中可能出现标准不一的问题。

此外，±20%价格浮动机制的有效运行，依赖于实时、准确的区域工业用地价格数据。目前市级平台刚上线，价格动态评估体系尚未实现全覆盖，可能会影响政府优先购买权和限制措施的及时行使。

企业历史路径依赖与合规成本上升

分割转让的实操可能会存在一定障碍。虽然新规允许节余土地分割转让，但需要符合规划分割条件。而上海很多老旧工业区的规划调整滞后，不少零星闲置土地可能因规划不符无法盘活。

此外，中小企业过去习惯了自主撮合交易，对强制平台交易的接受度还有待观察。如果平台不能提供足够便捷的服务和合理的收费标准，可能会出现“上有政策、下有对策”的情况。

配套机制待完善的长效治理难题

新规的有效执行，还需要一系列配套机制的支撑，而目前不少配套措施仍然缺位。

比如，政策提出要探索构建工业用地和工业厂房的租金体系，定期向社会公布，但目前还没有具体的租金指导价标准出台，出租备案制度也缺乏有效的约束力，难以从根本上遏制工业用房变相用途的乱象。

又如，新规明确工业用地的抵押价值不得超过合同剩余年限底价与合法建（构）筑物残值之和，且处置时竞买人需符合产业导向。这可能会导致金融机构担忧资产流动性下降，从而收紧工业用地信贷，影响企业的融资能力。

更值得关注的是，上海现存的低效工业用地，其中不少存在历史违规改建问题。新规没有明确这些历史遗留问题的过渡方案，如果处理不当，容易引发产权纠纷和社会矛盾。

结语

工业用地二级市场的规范发展，是一场涉及政府、企业、金融机构等多方利益的深刻变革。上海此次出台的新规，为全国工业用地市场化改革迈出了关键一步，但这只是一个开始。未来，如何在严格监管与激发市场活力之间找到最佳平衡点，如何进一步完善存量用地盘活的激励约束机制，将是上海需要持续探索的课题。

附《上海市工业用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理办法（试行）》全文（图源：上海市规划和自然资源局官网）：

（题图来源：今日闵行）

原创作者：上海产业转型发展研究院常务副院长

责任编辑：胡珊毓

策划审核：夏   雨