接上期连载：本世纪初全国农村税费制度改革试点取得的重大成果及历史局限性（总第241期）。

无论后农业税时代还是农村改革至今，村级税费及农民负担问题的产生，归根结底是面对以土地制度为核心出现的农村经济社会新情况新问题，始终缺乏理论准备，具体体现是长期被奉为“公平”象征的家庭联产承包责任制流行语——“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”，极度扭曲经济关系和税费秩序。

始终缺乏理论准备就是奠基在国家、集体、家庭三者之间经济关系的税费秩序，始终没有建立起国家与集体、集体与家庭（经营者）之间的税费权利义务关系。

对于国家，具体的权利人就是征税机关。除此之外的征费机关应该被严格审视。征税机关的征税对象，也就是唯一纳税义务人是“集体”而不是家庭，不能越过“集体”直接向家庭征税。

对于集体，这是自农村改革至今都没有解决的问题，“集体”是“谁”（见本号村级组织、村级民主分论系列文章），即村级集体经济组织——村经济联合社。

对于家庭，究竟由全体成员或某一成员或家庭代表作为市场主体，这是一个迄今为止都没有明确的问题。

本期主题：本世纪初全国农村税费制度改革试点存在的主要问题及核心症结（中国三农草根学说村级税费分论之十；总第242期）。

《农村集体经济组织法》是否得到真实施行，其村级税费与农民负担问题完全无法回避。对本世纪初全国农村税费制度改革试点存在的主要问题再回顾，有助于解决该法真实施行面临的原则性和技术性难题（见往期文章）。

中共中央、国务院于2000年3月下发关于进行农村税费改革试点工作的通知，4月国务院正式批准《安徽省农村税费改革试点方案》，由此拉开了农村税费制度改革的大幕。

（一）本世纪初全国农村税费制度改革试点存在的主要问题。

1、集体土地所有权主体的权益始终没有得到尊重和实现。农村税费制度应保持与土地制度高度一致，严格落实宪法“农村土地属于集体所有”的规定，集体土地所有权人即集体土地所有权市场主体，也即集体土地经营关系中的甲方，应当成为农村税费制度中的纳税人和所有权权利人，分别与国家和农户建立权利义务关系。

改革后，集体土地所有权主体权益没有得到任何体现，20%农业税附加只是国家财政的内部分配。“以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制”的宪法、法律、政策规定，长期没有得到落实。

2、农村发展并没有成为改革主题。按照试点工作方案，村级组织人员职数为大村不超过5人，小村不超过3人；村两委班子实行交叉任职，要求村党支部书记与村委会主任“一肩挑”；村干部兼任村民小组长。

按照这些要求落实，进一步强化了村级组织“维持会”角色，加之村干部的不脱产制度，发展村级集体经济成为一句空话。村级债务需要消化，公益事业需要建设，农村发展的难题依旧。

3、“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”这一农民与国家和集体之间同时建立权利义务关系的模式没有得到改变。

只有集体土地所有权主体分别与国家和农户之间建立经济关系，才能从根本上规范国家与集体、集体与农户之间的经济关系。

本世纪初全国农村税费制度改革试点还存在其他诸多问题，但归根到底只是表象，真正深层的核心症结，一是土地私有制思想长期深刻影响决策；二是制定以土地制度为核心的三农政策的三重支撑：理论、情感、权力，究竟是单一因素起作用，还是三重因素起作用。

（二）土地私有制思想对中国三农政策的长期深刻影响。

改革开放以后，美西方主要通过民主人权、私有制、自由市场经济等思想，广泛渗透和影响中国经济社会各领域。土地私有制思想对中国三农政策的长期深刻影响，是美西方渗透和影响的重要领域之一。这是时代环境，也是大环境。

在“毫不动摇巩固和发展公有制经济”方面，长期无法完成《村经济联合社法》的国家立法，长期无法使村经济联合社成为村级社会唯一正式组织，长期无法确认集体土地拥有与国有土地平等的宪法权利，长期无法确认集体土地所有权拥有完整财产所有权，长期无法明确集体土地的商品性。

对农村土地实行私有制作为政策选项之一，应该说完全没有问题。但问题是，如果对农村土地实行私有制，则由宪法、法律、法规、政策组成的法治体系必须一脉相承，彻底落实土地私有制思想，绝不能出现“亦公亦私、非公非私”的法治状况。

同时，如果对农村土地实行私有制，正如本号《农村土地国有、集体、私有制的村级组织是三套不同的经济社会生态》一文认为，实行农村土地私有制的村级组织就是村公所体制机制。村公所体制机制依靠财政资金保障其运行，村民委员会作为没有任何经济基础的上层建筑，没有任何存在的必要。《农村集体经济组织法》的立法也就缺乏正当性。

另一方面，土地私有制思想与国家对集体土地的政策目标的矛盾不可调和。近些年来，国家对集体土地提出的政策目标越来越多，包括《粮食安全保障法》、18亿亩耕地红线、永久基本农田、高标准农田、耕地保护与管理等，其法理基础显然与土地私有制思想无法契合。

（三）制定以土地制度为核心的三农政策的三重支撑：理论、情感、权力。

所谓三重支撑是指制定三农政策建立在理论支撑基础之上，或建立在“以农民的名义”情感支撑基础之上，或建立在体现党政权力的支撑之上。

制定以土地制度为核心的三农政策需要解决的理论问题清单，简要包括：“农村土地属于集体所有”需要更加精准的宪法语言；集体土地与国有土地的宪法权利是否平等；集体是谁，将集体土地所有权法定授予谁；集体土地所有权是否拥有完整财产所有权；对集体土地的生产经营与管理是否置于对全部国土的生产经营与管理原则之下；村级组织用一个章程还是几个章程规范各方权利义务；人民代表大会制度作为根本政治制度是否适用村级组织治理；村级组织是否以现代企业制度为框架等等。

政党长期执政的行动指南毫无疑问是理论支撑。

在“以农民的名义”情感支撑方面，2024年末全国常住人口城镇化率为67.00%（城镇常住人口9.435亿人），2025年末为67.89%，城镇常住人口从2020年的9.02亿人增加至2025年的9.54亿人，年均增加约1036万人，农村与城市人口结构已经发生翻天覆地的变化。

一旦全国常住人口城镇化率超过50%，对集体土地的生产经营与管理，就必须建立在对全部国土的生产经营与管理的各项原则基础之上，也就是建立全部国土的统一大市场，而不是单纯“以农民的名义”情感支撑政策制定。

即使在32.11%农村常住人口中，也不单纯是“增人增地、减人减地”或“增人不增地、减人不减地”的矛盾，而是需要通过市场经济手段实现集体成员之间的利益再分配。

建立在体现党政权力的支撑方面，包括权力懒政、权力任性、思想保守、缺乏创新、触动部门利益、既得利益集团利益调整等诸多方面。

本号文章延伸阅读：

中国三农草根学说文章——总论68篇、土地分论52篇、村级组织分论74篇、村级民主分论30篇。书稿连载，欢迎点赞、关注、转发、分享。网络平台均同名账号发布。