农村改革深层剖析（1）：要素市场化配置

土地、资本、技术、劳动力“流不动”

1、集体土地入市制约：集体经营性建设用地虽已“法允入市”，但能否入市仍受行政权制约”。现行制度下能否入市首先受制于“土地利用年度计划”指标，而计划分配权在自然资源部门，政府更倾向把有限指标优先给城市，导致农村可入市地块“供给不足”。

2、农村宅基地流通限制“三权分置”试点只在农业农村局系统内转，农业农村部2025年8月在人大建议答复中再次明确：“宅基地使用权可以按照有关规定在本集体经济组织内部进行转让，但严禁城市居民到农村购买宅基地”。目前改革“仍以房屋出租为主，宅基地转让不普遍”，评估、抵押、交易等配套制度“不健全”，导致流转只能局限在村集体内部。

3、资本回流受限：银行不认“资格权”作抵押，宅基地抵押没法激活，社会资本不敢进。资格权没有全国统一的权利登记簿，价值评估、抵押登记、流转处置均无操作细则，银行无法完成合规的贷前调查和贷后管理，金融机构明确表示“不接受宅基地（含资格权）抵押”，涉农贷款仍以信用、担保或有产权厂房、耕地林地经营权为主。

4、技术与生产脱节：科技局建成果转化平台，但平台与县域产业图谱脱节，专家库、专利包与园区企业需求匹配率不足20%，技术“悬在天上”落不了地。上海、北京、江西等多地报告共同指出：大量专利“具有学术价值，却未必满足成果转化条件”，缺少中试、应用场景和二次开发资金，导致“实验室成功”无法跨越到“生产线”。

5、劳动力回流成本高：农村户籍仍与集体成员资格、土地权益捆绑，城市人才即便常住也很难落户，不能取得集体经济组织成员身份，外来人才即使投资入股也难以享受同权，容易形成“同股不同权”。只有外出务工人员会考虑回乡。执业资质门槛：国家层面已提出“破身份、破编制”，但县域仍普遍实行“岗位结构比例”与“在编在岗”双控：有编事业人员，单位有空岗，可申评；无编/编外/社会人才，无法拿到主管部门推荐，被系统排除。公共服务：教育、医疗、养老关系仍与户籍挂钩，子女就学、配偶就业、父母医保无法随迁，人才“后顾之忧”大。只能城乡两地奔波，或住乡逢节日回城，造成生活不便。

→ 确权、抵押、交易“接不上”

确权数据分散：宅基地、农房、林地、水面确权数据分散在4个系统，图层坐标不统一，出现“一地多证、边界打架”。

产权交易缺通道：宅基地使用权、农户持有的集体资产股权被明确排除在县级产权交易中心公开流转目录之外；实际进场品种以林地、“四荒地”、土地经营权为主，导致确权后的宅基地和集体股权缺少合规变现通道。

抵押登记手续费时：多地调研报告把“环节多、周期长”列为农房抵押推广缓慢的首要原因，部分县仅30%的意向农户最终完成登记。农房（宅基地上的房屋）“法律上可以抵押”，但受到“房地一体+宅基地禁抵”双重限制，只能在全国人大常委会授权的试点县（市）内，由农户+村集体+银行+政府四方满足严苛条件后才能办登记；确实因“来回盖章”导致大量农户放弃贷款。

结果：产权“沉睡”，资产变不了资本，改革只完成“前半段”。

→ 审批、监管、执法“放不开”

用地审批：权下放至县与环评、能评、水保等垂直审批权限留在市、省之间形成制度断层，项目出现“县里同意、市里否决”的梗阻现象已被官方调研和案例反复证实。

综合执法改革：把国土、农业、环保执法队“物理整合”，却未统一裁量基准，同一违法占地行为，三个执法口径，企业无所适从。长三角联合执法研究也指出，尽管三省一市已同步裁量基准，但处罚额度、污染物排放标准仍各唱各调，企业跨区经营标准不统一。“

放管服”考核：只看“取消多少事项”，导致“审批减了、评估多了”，隐性成本上升。 国办督查室2021年通报指出，某地把“取消行政审批事项300项”写进政府工作报告，其中120项只是改为“备案”或“初审”，实际仍需提交同样材料，企业跑动次数未减。

调研显示，审批取消后，企业仍需提交“第三方评估、检测、认证”报告，且多数报告只能由指定机构出具，费用高、周期长，成为新的“隐性审批”结果：要素和产权即使“合法”，也被行政堵在最后一公里。

1. 土地已入市，产权未确权

某县集体土地挂牌出让，用于冷链物流园。投资人摘牌后才发现，其中存在“队与队”权属争议，导致项目停滞。同一地块出现“林权证+宅基地使用权证+房屋所有权证+国有建设用地使用权证”四证重叠，权属争议导致项目无法签约，只能暂停交易并重新确权根源：自然资源局为完成“年度土地收益”考核，先推地块，农业农村局确权档案却未同步完成，时序颠倒。

2. 权限已下放，市场未形成

多地调研指出，农村产权交易中心“功能单一”，资产评估、抵押融资、纠纷仲裁等配套尚未建立，导致经营权“无价无市”。省里把“农地经营权抵押登记”权限下放到县行政审批局，但多数县域未建立农村产权交易平台，银行无法评估价值，普遍采用“地上附着物（大棚、果树、苗木）重置成本法”折现，据相关统计抵押率普遍设定在30%–40%，最低仅20%。银行面临一旦违约，抵押地“没人接盘”，须承担全部损失，只能进一步压低折率并上浮利率。正是由于折率低、额度小、手续繁，超40%规模农户认为产权交易中心“不解渴”，只能转向民间借贷补充缺口。浙江、四川等试点县虽已办理抵押登记，但“基本上是场外抵押贷款”，交易市场融资功能基本失灵。根源：放权节奏快于市场培育，缺少“谁来评估、谁来处置、谁来兜底”的配套机制。

3. 项目已落地，监管未跟上

某县通过“点状供地”引入民宿集群，项目当年签约、当年开工。但综合执法方案未同步更新，民宿污水直排、削坡建房，被省环保督察点名，被迫停业整改，投资者承担损失。浙江省政策研究指出，点状供地项目“审批流程简化”但“规划衔接与政策适配不足”，缺少环保、建设同步监管，容易“先上车后补票”。根源：审批“绿色通道”与监管“缺失”并行，前端激励与后端约束节奏错配，导致“先上车后补票”变成“先上车后罚款”。

结论：农村改革必须把“横向部门线”与“纵向时间轴”同时拉通，才能避免“单兵突进”“互相踩脚”，真正能释放集成红利。