随着生命科学和生物技术革命的爆发，细胞与基因治疗（Cell and Gene Therapy, CGT）已成为全球医药研发最具活力的前沿领域。作为引领下一代医学变革的颠覆性疗法，细胞治疗产品面对许多传统治疗无效的严重或难治性疾病，如癌症、遗传性疾病和器官损伤等，展示出巨大的应用潜力。

中国在2026年5月正式施行国务院第818号令与第828号令，确立了生物医学新技术的“双轨制”监管体系。在此背景下，国家药品监督管理局药品审评中心（CDE）于2026年7月3日发布了《细胞治疗药品范围和归类技术指导原则（2026年版）》。这一新规的落地，标志着我国细胞治疗药品路径的分类和边界厘定迈入了高度科学化和规范化的新阶段。对比之下，美国将细胞治疗归为生物制品范畴，由美国食品药品监督管理局（Food and Drug Administration，FDA）的生物制品评估研究中心（CBER）统一负责审批监管，细胞治疗监管体系由上位法律、法规、管理制度与指南三部分构成，将细胞治疗按照风险大小进行评估制定不同规范来调整。美国依据《公共卫生服务法》（Public Health Service Act，PHSA）、《联邦食品、药品和化妆品法》（Federal Food, Drug, and Cosmetic Act，FD&C Act）以及《联邦法规汇编》第21编第1271部分（21 CFR Part 1271）构建了细胞治疗产品的监管框架。

本文系统梳理了中、美两国细胞治疗药品的分类监管框架，并深入探究双方在监管体系、核心定义、分类标准的规范依据等方面的异同。

一、中国细胞治疗药品分类体系

2026年5月，国务院第818号令与第828号令正式施行，标志着我国生物医学新技术监管从政策探索迈向法治定型，在国家立法层面确立了以“医疗技术”与“药品”并行为核心的“双轨制”监管体系。为了配合828号令药政体系的全面落地，解决“什么是药”以及“药该怎么分类”的技术难题，CDE于2026年7月3日发布了《细胞治疗药品范围和归类技术指导原则（2026年版）》（以下简称《指导原则》）。该指导原则旨在从技术层面对细胞治疗药品的内涵与外延进行科学切割，扫清行业研发申报中的痛点。

（一）细胞治疗药品的定义与排除范围

《指导原则》首先明确了细胞治疗药品的定义，即采用人体细胞、组织或体液等作为起始原材料，经体外操作生产，以细胞作为活性成分，作用机制包括但不限于通过调节细胞的生物活性、免疫特性或代谢状态，和/或通过体内细胞替换、再生和功能重建等，进而用于人体实现预期用途的药品。与传统生物制品相比，细胞治疗药品最显著的特征在于其活性成分为具有生命活性的细胞，而非蛋白质、多肽或核酸等生物大分子。

根据《指导原则》，细胞治疗药品应当符合以下基本特征：

第一，产品的主要活性成分为活细胞，而不是细胞分泌物、外泌体（Exosomes）、核酸或其他生物活性物质。

第二，产品经过体外培养、扩增、分离、筛选、纯化或其他加工处理，使其具备治疗功能。

第三，产品通过输入人体发挥治疗作用，其疗效主要来源于细胞本身，而非其他药理活性成分。

同时，《指导原则》明确排除了若干不属于细胞治疗药品的产品，包括：

a.经采血来源的输血用血液成分；

b.直接由供者捐献的、未经过体外复杂加工的移植用人体细胞、组织或器官（如传统的骨髓移植、常规角膜移植等）；

c.用于生殖技术的人工胚胎、生殖细胞（如受精卵、配子等）。

（二）细胞治疗药品的分类原则

《指导原则》的核心创新在于，不再仅凭单一指标对复杂的细胞治疗产品进行简单化归类，而是构建了“物质基础及活性成分”为主，“生产工艺”和“作用机制”为辅的“三维一体”综合判定标准。

物质基础及活性成分：产品的主要生物活性载体是细胞。例如，活性成分若为源自人多能干细胞（hPSC）分化衍生的胰岛细胞，则归属于“干细胞及干细胞衍生细胞治疗药品”；若活性成分为外周血分离的NK细胞、T淋巴细胞，则属于“免疫细胞及其他类型体细胞治疗药品”。

生产工艺：主要评估体外操作过程是否涉及遗传物质的修饰。

作用机制：考量细胞释放的活性因子、细胞对受体靶点的杀伤活性，或细胞对组织的物理和生理替代修复功能。

（三）细胞治疗药品的细分类别

在明确分类原则的基础上，《指导原则》建立了我国细胞治疗药品的两级分类体系。第一层分类依据为是否经过体外基因修饰，据此，细胞治疗药品分为两大类：

1.非基因修饰细胞治疗药品（Non-genetically modified CTMPs）

在体外操作过程中，未经过任何基因修饰的细胞治疗药品。其工艺可涉及细胞的分离、富集、体外扩增、激活、诱导分化或其他物理化学处理，但绝对不改变细胞内部的遗传物质。例如：自体/异体未修饰干细胞、常规LAK细胞、自体树突状细胞（DC）等。

2.体外基因修饰细胞治疗药品（In vitro genetically modified CTMPs）

该类产品是指细胞在体外经过病毒载体、非病毒载体或基因编辑技术进行遗传修饰后，再回输人体发挥治疗作用。虽然其含有基因成分，但由于最终给药于患者的活性实体依然是“活细胞”，因此被归入“细胞治疗药品”范畴。最具代表性的即为体外嵌合抗原受体T细胞（CAR-T）、TCR-T、CAR-NK以及经CRISPR/Cas9等基因编辑工具修饰的造血干细胞。

在上述两大类别基础上，指导原则进一步根据活性成分细胞的来源与分化状态进行细分：若活性成分为具备自我更新能力、具有分化为一类或多种功能细胞潜能的干细胞及其衍生细胞，归属于“干细胞及干细胞衍生细胞治疗药品”；若活性成分分离自人体外周血终末分化的细胞，如NK细胞、T淋巴细胞，则归属于“免疫细胞及其他类型体细胞治疗药品”。

（一）细胞治疗产品的监管主体

美国细胞治疗药物的监管主体是FDA下属的生物制品评价与研究中心（Center for Biologics Evaluation and Research，CBER）。CBER是FDA内部负责监管生物制品的主要机构，细胞治疗产品，包括细胞免疫疗法、干细胞产品和基因疗法等，均属于CBER的管辖范围。在CBER内部，具体负责细胞与基因治疗产品审评的核心部门是治疗产品办公室（Office of Therapeutic Products，简称OTP）。此外，CBER还设有细胞、组织和基因治疗咨询委员会（Cellular, Tissue and Gene Therapies Advisory Committee），为产品安全性、有效性等科学问题提供独立专家建议。在检查层面，FDA下属的生物制品稽查办公室（Office of Biologics Inspectorate）负责对国内外细胞治疗生产场所进行现场检查，以确保符合现行药品生产质量管理规范（CGMP）等相关要求。

（二）PHS Act 第351条与361条的HCT/P分类监管体系

FDA 依据《公共卫生服务法案》（Public Health Service Act，PHS）第 361 节、第351 节和 21 CFR 1271.10 的标准根据产品风险类别进行管理，干细胞产品面临两类监管路径：

1.第361条HCT/P产品（Section 361 HCT/Ps）

根据《公共卫生服务法》第361条（Section 361 of the Public Health Service Act），如果人体细胞、组织及细胞和组织产品同时满足以下四项基本条件，则可按照361 HCT/P进行监管：

第一，产品仅经过最小操作（Minimal Manipulation）。即加工处理不会改变细胞或组织的相关生物学特性。例如，对骨髓进行简单分离或冷冻保存通常属于最小操作，而长期体外扩增、诱导分化或基因修饰则通常超出最小操作范围。

第二，产品用于同源使用（Homologous Use）。即细胞或组织在受体体内发挥与供体体内相同或基本相同的生理功能。例如，将角膜用于角膜移植属于同源使用，而将脂肪来源干细胞用于神经退行性疾病治疗，则通常不属于同源使用。

第三，产品未与其他活性成分联合使用，仅允许与水、保存液、防腐剂或抗凝剂等不影响安全性和有效性的成分共同存在。

第四，产品不具有全身性作用，也不依赖活细胞代谢发挥主要功能；如果具有上述特征，则必须满足自体使用、一级或二级亲属之间使用，或者生殖用途等特定条件。

只有同时符合上述四项要求，产品才能作为361 HCT/P管理，其监管重点主要是生产质量、传染病控制以及机构登记，而无需按照药品开展上市审批。相反，只要产品不满足其中任何一项要求，FDA通常将其归类为351 HCT/P。美国361/351 HCT/P的划分本质上是一种风险分级制度，而不是产品类别划分制度。风险较低的产品适用较为简化的监管要求，而涉及较高安全风险或疗效不确定性的产品则适用严格的药品监管程序。

2.第351条生物制品（Section 351 Biologics）

只要HCT/Ps产品无法完全满足上述Section 361的任何一项指标，该产品就会自动被归入 Section 351 通道，细胞治疗产品被法律定性为生物制品（Biologics）。必须遵循严格的药品研发与审评流程。企业必须向CBER/OTP提交IND申请以开展临床试验，并在上市前通过全面的生物制品许可申请（BLA）审评。申请者在进行BLA/NDA之前需要依据21 CFR 1271 Subpart B进行注册及提交HCT/Ps登记清单，此外，申请者亦需要确定捐赠者的合适性，即需要对捐赠者提供的细胞进行遗传病和疾病的筛查，而干细胞或使用了胚胎干细胞的情况下，还需要卵细胞和精液捐赠者的身份确认。同时，也需要遵循通用的良好操作规则（cGTP）的要求。在未获得FDA批准用于治疗之前，制造商必须标明此类产品仅为研究用，禁止进行宣传的推广。在经过IND阶段之后，必须在符合伦理学的原则上，进行第I、Ⅱ和Ⅲ期的临床试验以确定细胞产品的疗效和安全性。在审核合格后，即可提交BLA/NDA的申请。

（三）细胞治疗技术纳入药品监管体系

不同于中国对于细胞治疗采取药品与技术并行的双轨制监管规则，在美国的监管框架下，任何被定义为"技术"的操作，如果它的目的是用于诊断、治疗、缓解或预防疾病，或者影响身体的结构或功能，那么实施这项技术所得到的物质，将被法律定义为"药品"或"生物制品"，从而落入FDA的监管范围。

这一点在美国第九巡回法院对“California Stem Cell Treatment Center v. FDA”案的判决中得到了确认。该案中，法院认为，从患者脂肪组织中提取、处理后再注射回膝盖的干细胞混合物，其操作本身被视为一种治疗手段，而得到的混合物因符合"影响身体结构"（促进软骨再生）的定义，因此被认定为"药品"。因此，在美国，对于"细胞治疗技术"的监管，几乎等同于对"细胞治疗产品"的监管。唯一的例外是极其低风险的操作，比如在同一次手术中，从患者体内取出组织，经过简单处理，且用于"同源用途"，这可以适用"同一次手术例外"（Same Surgical Procedure Exception），从而免于FDA的上市前审批。除此之外，技术应用产生的任何"产品"都必须通过IND申请进入临床试验，最终经BLA获批上市。

（一）分类标准与层级结构对比

中国《指导原则》与美国FDA在细胞治疗产品分类上均采用了以风险为基础的分类标准，但具体层级结构存在差异。

中国的分类体系以“是否涉及基因修饰”作为首要分界线，将细胞治疗药品划分为非基因修饰和体外基因修饰两大类，再进一步根据细胞来源和分化状态细分为干细胞类和免疫细胞类。这一分类逻辑体现了对技术路径差异的重视，基因修饰操作引入了额外的遗传安全性风险，需要更严格的技术要求和监管关注。

美国FDA的分类体系则以“处理程度”和“使用方式”为核心标准，通过“最低限度处理”和“同源使用”两个关键条件区分361条和351条产品。这一分类逻辑更侧重于产品的风险等级评估，而非技术路径本身。换言之，无论是否涉及基因修饰，只要满足最低限度处理和同源使用条件，即可归入361条低风险监管路径；反之，即使不涉及基因修饰，如经过体外培养扩增或用于非同源用途，仍需按351条进行完整审批。

（二）范围界定与边界处理对比

在范围界定方面，中美两国均采用了“定义+排除”的双轨模式，但排除范围有所不同。

中国《指导原则》明确排除了输血用血液成分、未加工移植用人体细胞/组织/器官以及生殖技术相关产品。此外，指导原则对边界产品给出了详细的归类指引，特别是明确了in vivo基因修饰产品（如体内CAR-T）不属于CTMPs，而应归入基因治疗药品；以细胞为载体的递送产品则根据递送物质的性质决定是否纳入CTMPs。

美国FDA通过21 CFR Part 1271对HCT/P进行定义，并规定了六种豁免FDA监管的狭窄例外情形，包括同一外科手术程序例外（same surgical procedure exception）等。FDA对“最低限度处理”和“同源使用”的解释性指导较为详细，例如明确使用胶原酶消化脂肪组织制备基质血管成分（SVF）属于超过最低限度处理，应归入351条监管。FDA还强调，HCT/P中存在活细胞并不自动将其从361条转为351条，关键在于活细胞是否仅发挥局部代谢的次要功能。

（三）技术要求与质量标准对比

在技术要求方面，中美两国均强调细胞治疗产品的身份和安全性高度依赖于生产工艺。

中国《指导原则》以物质基础及活性成分为主要判定要素，综合考虑生产工艺和作用机制。指导原则要求，凡涉及利用人类遗传资源等进行细胞治疗药品研制和生产的，应当遵守我国关于人类遗传资源的管理规定，并符合相关伦理及生物安全法律法规要求。

美国FDA对351条细胞治疗产品的技术要求涵盖临床前研究（动物模型选择、毒理学、致瘤性、剂量依据等）、IND申请、临床试验设计、CMC（化学、制造和控制）等多个方面。FDA特别强调制造工艺的透明度，要求详细的CMC信息以确保产品一致性和安全性。对于361条HCT/P产品，则主要关注供者资格确定和cGTP合规。

美国FDA构建的PHS Act Section 351/361双通道体系，依靠“微小操作”与“同源用途”的红线，成功将高风险的“生物药品”与低风险的“移植材料”进行物理切割，通过风险分层实现了监管资源的合理配置。

而中国在2026年全面落地的“双轨制”监管体系以及CDE《指导原则》，则是针对中国本土国情与产业发展阶段的重大制度创新。新规不仅划清了“是药还是技术”的长期争议，更为复杂的“体外修饰”与“体内递送”确立了科学判定的边界。这不仅扫清了国内CGT企业研发申报的政策痛点，也极大适配了全球前沿疗法多元化、重组化、边界模糊化的技术趋势。

《指导原则》的发布标志着中国细胞治疗药品分类监管体系迈上了新台阶。通过与美国FDA监管框架的对比分析，我们可以看到中国监管体系在借鉴国际经验的同时，也形成了具有自身特色的分类逻辑和监管路径。未来，随着两国监管实践的不断深化和国际协调的持续加强，细胞治疗药品的监管体系将更加科学、完善，为患者带来更多创新治疗选择。